2014年(nián)以(yǐ)来(lái)中(zhōng)國(guó)PPP迎来(lái)了(le)大高(gāo)潮(cháo)时(shí)代(dài)，各(gè)地(dì)PPP項目遍(biàn)地(dì)開(kāi)花(huā)。特(tè)别是(shì)2015年(nián)到(dào)2017上(shàng)半年(nián)期(qī)間(jiān)，PPP項目落(là)地(dì)規模與(yǔ)速度(dù)齊飛，明樹(shù)數据《2017年(nián)中(zhōng)國(guó)PPP發(fà)展(zhǎn)年(nián)度(dù)報告》顯示，2015年(nián)-2017年(nián)三(sān)年(nián)，我國(guó)入(rù)庫項目个(gè)數與(yǔ)規模分(fēn)别占2002-2017年(nián)PPP項目總(zǒng)值的(de)比例为(wèi)77.6%和(hé)90.1%（見(jiàn)表(biǎo)1）。而(ér)在(zài)这些(xiē)龐大的(de)數据中(zhōng)，以(yǐ)PPP項目打(dǎ)包運作(zuò)的(de)項目在(zài)个(gè)數及規模上(shàng)占比明顯。所(suǒ)謂PPP項目打(dǎ)包運作(zuò)，是(shì)指采用(yòng)PPP模式将区域內(nèi)两(liǎng)个(gè)或(huò)两(liǎng)个(gè)以(yǐ)上(shàng)功能(néng)相对(duì)獨立的(de)子項目整體(tǐ)打(dǎ)包为(wèi)一(yī)个(gè)項目操作(zuò)的(de)運作(zuò)模式，譬如(rú)：行政(zhèng)区域內(nèi)多(duō)个(gè)污水(shuǐ)項目或(huò)者(zhě)多(duō)个(gè)基礎設施項目打(dǎ)包为(wèi)一(yī)个(gè)PPP項目操作(zuò)。以(yǐ)江蘇省(shěng)为(wèi)例，截至(zhì)2018年(nián)3月(yuè)22日(rì)，江蘇省(shěng)已入(rù)庫（管(guǎn)理(lǐ)庫）項目共(gòng)計(jì)为(wèi)229个(gè)，項目總(zǒng)金(jīn)額約为(wèi)5400亿(yì)元(yuán)（數据来(lái)源：财政(zhèng)部(bù)PPP項目綜合信(xìn)息平台(tái)項目管(guǎn)理(lǐ)庫），根(gēn)据笔(bǐ)者(zhě)統計(jì)，2014-2017年(nián)江蘇省(shěng)入(rù)庫（管(guǎn)理(lǐ)庫）單體(tǐ)PPP項目和(hé)打(dǎ)包PPP項目个(gè)數統計(jì)數据如(rú)图(tú)1所(suǒ)示（僅代(dài)表(biǎo)个(gè)人(rén)觀點(diǎn)），四(sì)年(nián)間(jiān)年(nián)江蘇省(shěng)入(rù)庫（管(guǎn)理(lǐ)庫）PPP項目包投資額分(fēn)别为(wèi)188亿(yì)、1571亿(yì)、1354亿(yì)及553亿(yì)元(yuán)，共(gòng)計(jì)3666亿(yì)元(yuán)（見(jiàn)图(tú)2，僅代(dài)表(biǎo)个(gè)人(rén)觀點(diǎn)）。

 

表(biǎo)1：2002年(nián)-2017年(nián)我國(guó)PPP入(rù)庫項目統計(jì)表(biǎo)

 

數据来(lái)源：明樹(shù)數据《2017年(nián)中(zhōng)國(guó)PPP發(fà)展(zhǎn)年(nián)度(dù)報告》

 

图(tú)1：2014-2017年(nián)江蘇省(shěng)入(rù)庫（管(guǎn)理(lǐ)庫）PPP項目个(gè)數統計(jì)图(tú)

 

數据来(lái)源：个(gè)人(rén)根(gēn)据财政(zhèng)部(bù)PPP項目綜合信(xìn)息平台(tái)項目管(guǎn)理(lǐ)庫資料統計(jì)，統計(jì)截至(zhì)2018年(nián)3月(yuè)22日(rì)

 

图(tú)2：2014-2017年(nián)江蘇省(shěng)入(rù)庫（管(guǎn)理(lǐ)庫）PPP項目包投資額統計(jì)图(tú)

 

數据来(lái)源：个(gè)人(rén)根(gēn)据财政(zhèng)部(bù)PPP項目綜合信(xìn)息平台(tái)項目管(guǎn)理(lǐ)庫資料統計(jì)，統計(jì)截至(zhì)2018年(nián)3月(yuè)22日(rì)

 

一(yī)、PPP項目打(dǎ)包運作(zuò)受地(dì)方(fāng)政(zhèng)府青睐的(de)原因主(zhǔ)要(yào)包括以(yǐ)下(xià)幾(jǐ)點(diǎn)：

 

1、采用(yòng)項目打(dǎ)包操作(zuò)能(néng)有(yǒu)效节(jié)省(shěng)时(shí)間(jiān)，減少(shǎo)操作(zuò)成(chéng)本(běn)，提(tí)高(gāo)区域內(nèi)PPP項目落(là)地(dì)效率，加快(kuài)項目建設進(jìn)度(dù)。PPP項目操作(zuò)流程複雜，項目识别、準备、采购、執行、移交环(huán)节(jié)均有(yǒu)严格的(de)規範要(yào)求，一(yī)般而(ér)言，項目落(là)地(dì)之(zhī)前的(de)识别、準备、采购环(huán)节(jié)一(yī)般要(yào)花(huā)費6-12个(gè)月(yuè)时(shí)間(jiān)，耗时(shí)較长(cháng)，若包內(nèi)每个(gè)子項目分(fēn)别完成(chéng)一(yī)次(cì)操作(zuò)流程将花(huā)費更(gèng)多(duō)的(de)时(shí)間(jiān)和(hé)精力，與(yǔ)之(zhī)相比，采用(yòng)項目打(dǎ)包操作(zuò)則只(zhī)需要(yào)完成(chéng)一(yī)次(cì)操作(zuò)流程，能(néng)有(yǒu)效节(jié)省(shěng)时(shí)間(jiān)，減少(shǎo)咨詢與(yǔ)采购費用(yòng)，降低(dī)操作(zuò)成(chéng)本(běn)，提(tí)高(gāo)区域內(nèi)PPP項目落(là)地(dì)效率，加快(kuài)項目建設進(jìn)度(dù)。

 

2、采用(yòng)項目打(dǎ)包操作(zuò)能(néng)形成(chéng)規模效應(yìng)，降低(dī)投資成(chéng)本(běn)和(hé)運營维護成(chéng)本(běn)。一(yī)方(fāng)面(miàn)，若單个(gè)子項目進(jìn)行PPP操作(zuò)，由(yóu)于(yú)投資較小，難以(yǐ)对(duì)社会(huì)資本(běn)产生(shēng)足夠的(de)吸引力，社会(huì)資本(běn)參與(yǔ)意(yì)願不(bù)高(gāo)，采用(yòng)項目打(dǎ)包操作(zuò)，能(néng)吸引更(gèng)多(duō)優秀的(de)社会(huì)資本(běn)參與(yǔ)，充分(fēn)發(fà)揮社会(huì)資本(běn)的(de)能(néng)動(dòng)性(xìng)。另(lìng)一(yī)方(fāng)面(miàn)，由(yóu)一(yī)个(gè)社会(huì)資本(běn)整體(tǐ)完成(chéng)項目包的(de)投資建設運營，能(néng)产生(shēng)規模效應(yìng)，避免多(duō)头(tóu)、分(fēn)散投資建設運營带(dài)来(lái)的(de)銜接不(bù)暢、運營脫节(jié)等問(wèn)題(tí)，降低(dī)投資成(chéng)本(běn)，提(tí)高(gāo)運營效率和(hé)效益，同时(shí)一(yī)个(gè)主(zhǔ)體(tǐ)運營也(yě)便于(yú)政(zhèng)府方(fāng)後(hòu)期(qī)的(de)監督管(guǎn)理(lǐ)。

 

3、采用(yòng)項目打(dǎ)包操作(zuò)能(néng)引导市(shì)场(chǎng)自(zì)發(fà)組成(chéng)優勢組合，为(wèi)項目落(là)地(dì)後(hòu)高(gāo)效運營創造条(tiáo)件(jiàn)。由(yóu)于(yú)PPP項目包內(nèi)容較多(duō)，類(lèi)型複雜，为(wèi)滿足項目在(zài)資金(jīn)、技術(shù)、運營层(céng)面(miàn)的(de)需求，可(kě)能(néng)需要(yào)社会(huì)資本(běn)在(zài)充分(fēn)發(fà)揮自(zì)身(shēn)優勢的(de)同时(shí)，積极(jí)尋找(zhǎo)優勢互補的(de)合作(zuò)夥伴，形成(chéng)“強(qiáng)強(qiáng)聯合”，通(tòng)过組成(chéng)聯合體(tǐ)的(de)方(fāng)式參與(yǔ)競争，從而(ér)为(wèi)項目落(là)地(dì)後(hòu)高(gāo)效運營創造資金(jīn)、技術(shù)、運營等条(tiáo)件(jiàn)。

 

二(èr)、PPP項目包在(zài)實(shí)施操作(zuò)中(zhōng)面(miàn)臨着諸多(duō)難點(diǎn)：

 

2017年(nián)以(yǐ)来(lái)由(yóu)于(yú)合規性(xìng)审查及财承空間(jiān)限制（前三(sān)年(nián)入(rù)庫項目已擠占相當一(yī)部(bù)分(fēn)财承空間(jiān)）影響，入(rù)庫項目个(gè)數及規模呈双(shuāng)降趨勢，但地(dì)方(fāng)政(zhèng)府有(yǒu)采用(yòng)PPP項目打(dǎ)包操作(zuò)的(de)動(dòng)力和(hé)需求，PPP項目包的(de)个(gè)數和(hé)規模在(zài)各(gè)省(shěng)市(shì)入(rù)庫項目中(zhōng)仍占据着重(zhòng)要(yào)地(dì)位(wèi)。由(yóu)于(yú)PPP項目包有(yǒu)着区别于(yú)單體(tǐ)項目的(de)特(tè)點(diǎn)與(yǔ)特(tè)性(xìng)，在(zài)實(shí)施操作(zuò)中(zhōng)面(miàn)臨着諸多(duō)難點(diǎn)：

 

1、子項目較多(duō)，統一(yī)立項難。

 

2016年(nián)以(yǐ)来(lái)，國(guó)家發(fà)改委和(hé)财政(zhèng)部(bù)均对(duì)PPP項目立項做出(chū)了(le)明确要(yào)求，國(guó)家發(fà)展(zhǎn)改革(gé)委關(guān)于(yú)印(yìn)發(fà)《传統基礎設施领域實(shí)施政(zhèng)府和(hé)社会(huì)資本(běn)合作(zuò)項目工作(zuò)导則》的(de)通(tòng)知發(fà)改投資[2016]2231号(hào)第(dì)十条(tiáo)：“政(zhèng)府投資項目的(de)可(kě)行性(xìng)研究報告應(yìng)由(yóu)具有(yǒu)相應(yìng)項目审批職能(néng)的(de)投資主(zhǔ)管(guǎn)部(bù)門(mén)等审批。可(kě)行性(xìng)研究報告审批後(hòu)，實(shí)施機(jī)構根(gēn)据經(jīng)批準的(de)可(kě)行性(xìng)研究報告有(yǒu)關(guān)要(yào)求，完善並(bìng)确定(dìng)PPP項目實(shí)施方(fāng)案(àn)……實(shí)行核準制或(huò)备案(àn)制的(de)企業投資項目，應(yìng)根(gēn)据《政(zhèng)府核準的(de)投資項目目录(lù)》及相關(guān)規定(dìng)，由(yóu)相應(yìng)的(de)核準或(huò)备案(àn)機(jī)關(guān)履行核準、备案(àn)手(shǒu)續。項目核準或(huò)备案(àn)後(hòu)，實(shí)施機(jī)構依据相關(guān)要(yào)求完善和(hé)确定(dìng)PPP項目實(shí)施方(fāng)案(àn)。”，《關(guān)于(yú)規範政(zhèng)府和(hé)社会(huì)資本(běn)合作(zuò)（PPP）綜合信(xìn)息平台(tái)項目庫管(guǎn)理(lǐ)的(de)通(tòng)知》（财辦(bàn)金(jīn)[2017]92号(hào)）第(dì)二(èr)条(tiáo)第(dì)二(èr)項：“存在(zài)下(xià)列情(qíng)形之(zhī)一(yī)的(de)項目，不(bù)得入(rù)庫：……（二(èr)）前期(qī)準备工作(zuò)不(bù)到(dào)位(wèi)。包括新建、改擴建項目未按規定(dìng)履行相關(guān)立項审批手(shǒu)續的(de)”。

 

由(yóu)于(yú)PPP項目包涉及子項目較多(duō)，內(nèi)容豐富，類(lèi)型複雜，为(wèi)加快(kuài)項目推進(jìn)，一(yī)般会(huì)針(zhēn)对(duì)整个(gè)PPP項目包做一(yī)份可(kě)行性(xìng)研究報告或(huò)項目申请報告，稱为(wèi)“大可(kě)研”、“大立項”，在(zài)PPP項目推進(jìn)过程中(zhōng)再完成(chéng)具體(tǐ)子項目的(de)可(kě)研、初設工作(zuò)。而(ér)“大可(kě)研”、“大立項”文(wén)件(jiàn)內(nèi)容一(yī)般較粗(cū)，可(kě)能(néng)导致(zhì)PPP項目實(shí)施方(fāng)案(àn)中(zhōng)相關(guān)數据指标(biāo)不(bù)夠精细(xì)，給(gěi)潜在(zài)社会(huì)資本(běn)投标(biāo)競争中(zhōng)测算預判造成(chéng)難度(dù)。

 

2、項目邊(biān)界複雜，績效考核難。

 

就單體(tǐ)PPP項目而(ér)言，項目建設運營內(nèi)容明确、产出(chū)清(qīng)晰，項目用(yòng)地(dì)方(fāng)式單一(yī)，經(jīng)營範圍、合作(zuò)內(nèi)容簡單了(le)然。但随着PPP項目包越打(dǎ)越大，越捆越多(duō)，涉及類(lèi)型越来(lái)越複雜，項目邊(biān)界也(yě)越来(lái)越複雜，以(yǐ)某个(gè)城(chéng)鎮(zhèn)化(huà)建設項目为(wèi)例，項目既含學(xué)校(xiào)、醫院(yuàn)等房(fáng)建項目，又含道(dào)路(lù)、綠(lǜ)化(huà)等市(shì)政(zhèng)項目，項目運營、维護內(nèi)容除了(le)日(rì)常维護養護，還(huán)有(yǒu)部(bù)分(fēn)配套(tào)經(jīng)營性(xìng)內(nèi)容，項目用(yòng)地(dì)需求較大，獲取方(fāng)式既涉及劃(huà)撥，又涉及出(chū)讓，由(yóu)于(yú)整體(tǐ)建設期(qī)較长(cháng)，還(huán)存在(zài)分(fēn)批次(cì)考核、移交的(de)問(wèn)題(tí)。同时(shí)，績效考核也(yě)是(shì)該類(lèi)項目的(de)一(yī)大難點(diǎn)，由(yóu)于(yú)每个(gè)子項目都具有(yǒu)自(zì)身(shēn)特(tè)點(diǎn)，行業規範與(yǔ)要(yào)求亦不(bù)同，因而(ér)每一(yī)類(lèi)項目績效考核內(nèi)容應(yìng)不(bù)同，考核指标(biāo)、考核流程、考核主(zhǔ)體(tǐ)應(yìng)充分(fēn)考慮項目本(běn)身(shēn)的(de)特(tè)點(diǎn)，考核辦(bàn)法(fǎ)既要(yào)尊(zūn)重(zhòng)各(gè)子項目的(de)特(tè)性(xìng)，同时(shí)也(yě)要(yào)從整體(tǐ)着眼考慮運營效果(guǒ)和(hé)效用(yòng)。但受制于(yú)精力、專業水(shuǐ)平及現(xiàn)實(shí)条(tiáo)件(jiàn)等主(zhǔ)客觀因素，現(xiàn)有(yǒu)實(shí)施機(jī)構、監管(guǎn)機(jī)構、咨詢機(jī)構並(bìng)不(bù)能(néng)在(zài)短时(shí)間(jiān)內(nèi)完全(quán)匹(pǐ)配前述要(yào)求。

 

3、财承壓力較大，入(rù)庫難。

 

根(gēn)据财政(zhèng)部(bù)《政(zhèng)府和(hé)社会(huì)資本(běn)合作(zuò)項目财政(zhèng)承受能(néng)力論證指引》（财金(jīn)〔2015〕21号(hào)）的(de)要(yào)求，“每一(yī)年(nián)度(dù)全(quán)部(bù)PPP項目需要(yào)從預算中(zhōng)安(ān)排的(de)支出(chū)責任，占一(yī)般公(gōng)共(gòng)預算支出(chū)比例應(yìng)當不(bù)超过10%。省(shěng)級财政(zhèng)部(bù)門(mén)可(kě)根(gēn)据本(běn)地(dì)實(shí)际情(qíng)況，因地(dì)制宜确定(dìng)具體(tǐ)比例，並(bìng)報财政(zhèng)部(bù)备案(àn)。同时(shí)对(duì)外公(gōng)布(bù)”，雖(suī)然在(zài)該份文(wén)件(jiàn)中(zhōng)为(wèi)10%的(de)預算支出(chū)上(shàng)限預留了(le)空間(jiān)，但結合财辦(bàn)金(jīn)〔2017〕92号(hào)文(wén)關(guān)于(yú)集中(zhōng)清(qīng)理(lǐ)已入(rù)庫項目的(de)規定(dìng)，實(shí)际上(shàng)10%的(de)比例已完全(quán)锁死。由(yóu)于(yú)PPP項目包一(yī)般以(yǐ)政(zhèng)府付費或(huò)可(kě)行性(xìng)缺口(kǒu)補助（缺口(kǒu)補助占比超过50%）为(wèi)主(zhǔ)，項目投資較大且(qiě)政(zhèng)府承擔年(nián)度(dù)付費責任較大，該類(lèi)項目对(duì)地(dì)方(fāng)财政(zhèng)产生(shēng)了(le)較大壓力，2017年(nián)下(xià)半年(nián)以(yǐ)来(lái)，在(zài)“遏制隐性(xìng)債務(wù)風(fēng)險、审慎開(kāi)展(zhǎn)政(zhèng)府付費類(lèi)項目”原則指导下(xià)，各(gè)省(shěng)市(shì)对(duì)該類(lèi)項目從严把(bǎ)關(guān)，大大增加了(le)入(rù)庫難度(dù)。

 

4、項目不(bù)确定(dìng)性(xìng)風(fēng)險增加，項目供地(dì)、融資等風(fēng)險把(bǎ)控難。

 

PPP打(dǎ)包項目子項目較多(duō)，項目的(de)特(tè)殊性(xìng)和(hé)複雜性(xìng)使得項目不(bù)确定(dìng)性(xìng)風(fēng)險增加，部(bù)分(fēn)子項目可(kě)能(néng)無法(fǎ)獲取或(huò)及时(shí)獲取土(tǔ)地(dì)指标(biāo)，出(chū)現(xiàn)項目供地(dì)風(fēng)險，导致(zhì)項目建設期(qī)延长(cháng)或(huò)者(zhě)項目調出(chū)。2017年(nián)年(nián)末(mò)以(yǐ)来(lái)，PPP項目融資成(chéng)本(běn)增加，态勢收(shōu)緊，在(zài)“控制地(dì)方(fāng)債務(wù)、防範金(jīn)融風(fēng)險”的(de)大背景下(xià)，“融資難”已成(chéng)事實(shí)，PPP項目包一(yī)般投資額較大，相比于(yú)單體(tǐ)項目，項目公(gōng)司具有(yǒu)更(gèng)高(gāo)的(de)融資需求和(hé)融資壓力，而(ér)PPP打(dǎ)包項目情(qíng)況相对(duì)複雜，項目存在(zài)更(gèng)多(duō)不(bù)确定(dìng)性(xìng)風(fēng)險，对(duì)于(yú)金(jīn)融機(jī)構来(lái)说(shuō)該類(lèi)風(fēng)險把(bǎ)控難，因此(cǐ)項目同樣(yàng)面(miàn)臨着融資風(fēng)險。如(rú)何化(huà)解(jiě)應(yìng)对(duì)这些(xiē)風(fēng)險是(shì)PPP項目打(dǎ)包運作(zuò)的(de)一(yī)个(gè)難點(diǎn)。

 

5、对(duì)社会(huì)資本(běn)要(yào)求更(gèng)高(gāo)，社会(huì)資本(běn)選擇難。

 

PPP項目包內(nèi)容較多(duō)，類(lèi)型複雜且(qiě)投資較大，对(duì)于(yú)項目在(zài)資金(jīn)、建設、技術(shù)、運營方(fāng)面(miàn)都有(yǒu)更(gèng)高(gāo)的(de)要(yào)求，選擇合适的(de)社会(huì)資本(běn)是(shì)PPP項目包模式成(chéng)功的(de)基礎。对(duì)于(yú)類(lèi)型複雜的(de)PPP項目包，一(yī)方(fāng)面(miàn)同时(shí)具有(yǒu)多(duō)方(fāng)面(miàn)資质条(tiáo)件(jiàn)、業績經(jīng)验(yàn)的(de)單一(yī)主(zhǔ)體(tǐ)相对(duì)較少(shǎo)，另(lìng)一(yī)方(fāng)面(miàn)，若社会(huì)資本(běn)之(zhī)間(jiān)選擇自(zì)由(yóu)組合，这種(zhǒng)博弈的(de)合作(zuò)性(xìng)和(hé)非(fēi)合作(zuò)性(xìng)导致(zhì)不(bù)一(yī)定(dìng)能(néng)形成(chéng)最(zuì)優搭配，因此(cǐ)面(miàn)臨如(rú)何選擇更(gèng)優社会(huì)資本(běn)的(de)難題(tí)。

 

6、實(shí)施機(jī)構實(shí)施壓力大，後(hòu)期(qī)監管(guǎn)難。

 

關(guān)于(yú)實(shí)施機(jī)構主(zhǔ)體(tǐ)資格，《國(guó)家發(fà)改委關(guān)于(yú)開(kāi)展(zhǎn)政(zhèng)府和(hé)社会(huì)資本(běn)合作(zuò)的(de)指导意(yì)見(jiàn)》（發(fà)改投資〔2014〕2724号(hào)）規定(dìng)：“按照地(dì)方(fāng)政(zhèng)府的(de)相關(guān)要(yào)求，明确相應(yìng)的(de)行業管(guǎn)理(lǐ)部(bù)門(mén)、事業單位(wèi)、行業運營公(gōng)司或(huò)其(qí)他(tā)相關(guān)機(jī)構，作(zuò)为(wèi)政(zhèng)府授权的(de)項目實(shí)施機(jī)構，在(zài)授权範圍內(nèi)负責PPP項目的(de)前期(qī)評估論證、實(shí)施方(fāng)案(àn)編制、合作(zuò)夥伴選擇、項目合同签訂、項目組織實(shí)施以(yǐ)及合作(zuò)期(qī)滿移交等工作(zuò)”，《基礎設施和(hé)公(gōng)用(yòng)事業特(tè)許經(jīng)營管(guǎn)理(lǐ)辦(bàn)法(fǎ)》（發(fà)改委六(liù)部(bù)委第(dì)25号(hào)令）規定(dìng)，“縣(xiàn)級以(yǐ)上(shàng)人(rén)民(mín)政(zhèng)府應(yìng)當授权有(yǒu)關(guān)部(bù)門(mén)或(huò)單位(wèi)作(zuò)为(wèi)實(shí)施機(jī)構负責特(tè)許經(jīng)營項目有(yǒu)關(guān)實(shí)施工作(zuò)，並(bìng)明确具體(tǐ)授权範圍”。

 

一(yī)般在(zài)實(shí)际操作(zuò)过程中(zhōng)，政(zhèng)府授权項目實(shí)施機(jī)構为(wèi)行業管(guǎn)理(lǐ)部(bù)門(mén)的(de)案(àn)例較多(duō)，若PPP項目包所(suǒ)涉子項目均为(wèi)同一(yī)行業主(zhǔ)管(guǎn)部(bù)門(mén)監管(guǎn)，譬如(rú)两(liǎng)个(gè)物理(lǐ)相連(lián)的(de)市(shì)政(zhèng)道(dào)路(lù)項目組成(chéng)PPP項目包，由(yóu)于(yú)管(guǎn)理(lǐ)部(bù)門(mén)的(de)一(yī)致(zhì)性(xìng)，後(hòu)期(qī)管(guǎn)理(lǐ)相对(duì)有(yǒu)利，若PPP項目包所(suǒ)涉子項目行業主(zhǔ)管(guǎn)部(bù)門(mén)为(wèi)两(liǎng)个(gè)或(huò)多(duō)个(gè)，将对(duì)選定(dìng)的(de)實(shí)施機(jī)構形成(chéng)巨大的(de)挑戰。實(shí)施機(jī)構既要(yào)深度(dù)參與(yǔ)項目實(shí)施方(fāng)案(àn)和(hé)合同的(de)編制和(hé)讨論，又要(yào)依据PPP政(zhèng)策要(yào)求和(hé)合同約定(dìng)，進(jìn)行履約管(guǎn)理(lǐ)，也(yě)要(yào)基于(yú)行政(zhèng)職能(néng)進(jìn)行行業監管(guǎn)，同时(shí)還(huán)要(yào)協調其(qí)他(tā)行業主(zhǔ)管(guǎn)部(bù)門(mén)完善管(guǎn)理(lǐ)工作(zuò)，这類(lèi)項目将极(jí)大的(de)增加實(shí)施機(jī)構的(de)沟(gōu)通(tòng)和(hé)決策成(chéng)本(běn)，突破了(le)實(shí)施機(jī)構原有(yǒu)的(de)職能(néng)範圍和(hé)專業限制，易导致(zhì)實(shí)施機(jī)構後(hòu)期(qī)監管(guǎn)難的(de)困境。

 

三(sān)、應(yìng)对(duì)難點(diǎn)的(de)幾(jǐ)點(diǎn)思(sī)路(lù)

 

針(zhēn)对(duì)上(shàng)述難點(diǎn)，笔(bǐ)者(zhě)提(tí)出(chū)以(yǐ)下(xià)幾(jǐ)點(diǎn)思(sī)路(lù)供探讨：

 

1、理(lǐ)性(xìng)選擇打(dǎ)包項目。

 

選擇采用(yòng)項目打(dǎ)包模式操作(zuò)還(huán)是(shì)單一(yī)項目分(fēn)别操作(zuò)不(bù)應(yìng)是(shì)盲目的(de)、輕(qīng)率的(de)，而(ér)應(yìng)充分(fēn)考慮子項目之(zhī)間(jiān)的(de)關(guān)聯性(xìng)以(yǐ)及是(shì)否有(yǒu)利于(yú)提(tí)高(gāo)公(gōng)共(gòng)服(fú)務(wù)供給(gěi)效率，關(guān)聯性(xìng)分(fēn)析是(shì)指子項目之(zhī)間(jiān)是(shì)否存在(zài)連(lián)接，服(fú)務(wù)供給(gěi)主(zhǔ)體(tǐ)是(shì)否一(yī)致(zhì)，項目采用(yòng)一(yī)个(gè)主(zhǔ)體(tǐ)運營是(shì)否具有(yǒu)較強(qiáng)的(de)可(kě)實(shí)現(xiàn)性(xìng)，公(gōng)共(gòng)服(fú)務(wù)供給(gěi)效率分(fēn)析是(shì)指采用(yòng)項目打(dǎ)包模式操作(zuò)是(shì)否能(néng)有(yǒu)效提(tí)升(shēng)管(guǎn)理(lǐ)效率，減少(shǎo)投資、運營成(chéng)本(běn)，为(wèi)社会(huì)提(tí)供更(gèng)好(hǎo)的(de)公(gōng)共(gòng)服(fú)務(wù)。笔(bǐ)者(zhě)建議，一(yī)是(shì)要(yào)做好(hǎo)項目的(de)可(kě)行性(xìng)研究論證等前期(qī)工作(zuò)，就采用(yòng)項目打(dǎ)包模式操作(zuò)的(de)經(jīng)濟和(hé)社会(huì)影響進(jìn)行充分(fēn)論證，盡可(kě)能(néng)细(xì)化(huà)經(jīng)濟、技術(shù)指标(biāo)。二(èr)是(shì)建議項目包內(nèi)子項目類(lèi)型差异(yì)較小，項目之(zhī)間(jiān)關(guān)聯性(xìng)強(qiáng)，減少(shǎo)在(zài)運營、管(guǎn)理(lǐ)、考核等方(fāng)面(miàn)的(de)障礙。

 

2、把(bǎ)握項目操作(zuò)节(jié)奏，紮實(shí)開(kāi)展(zhǎn)每項工作(zuò)。

 

由(yóu)于(yú)項目包自(zì)身(shēn)的(de)特(tè)殊性(xìng)，想(xiǎng)在(zài)較短的(de)时(shí)間(jiān)內(nèi)迅速落(là)地(dì)並(bìng)不(bù)是(shì)明智之(zhī)舉，一(yī)味追赶項目進(jìn)度(dù)可(kě)能(néng)导致(zhì)項目方(fāng)案(àn)在(zài)全(quán)面(miàn)性(xìng)和(hé)细(xì)致(zhì)性(xìng)上(shàng)存在(zài)缺憾，对(duì)于(yú)項目操作(zuò)的(de)指导性(xìng)不(bù)強(qiáng)。另(lìng)外，急于(yú)求成(chéng)可(kě)能(néng)使得政(zhèng)府方(fāng)对(duì)項目产出(chū)需求、選擇怎樣(yàng)的(de)社会(huì)資本(běn)缺乏謹慎考量(liàng)，最(zuì)終(zhōng)影響項目操作(zuò)质量(liàng)和(hé)效果(guǒ)。因此(cǐ)，要(yào)把(bǎ)握項目操作(zuò)节(jié)奏，制定(dìng)工作(zuò)計(jì)劃(huà)表(biǎo)时(shí)在(zài)項目操作(zuò)各(gè)个(gè)階(jiē)段(duàn)預留充足的(de)时(shí)間(jiān)，紮實(shí)開(kāi)展(zhǎn)每項工作(zuò)。

 

3、严格開(kāi)展(zhǎn)财政(zhèng)承受能(néng)力論證，量(liàng)力而(ér)行。

 

在(zài)項目识别过程中(zhōng)應(yìng)严格開(kāi)展(zhǎn)财政(zhèng)承受能(néng)力論證，首先(xiān)要(yào)綜合考慮地(dì)方(fāng)财政(zhèng)公(gōng)共(gòng)預算支出(chū)情(qíng)況，通(tòng)过分(fēn)析近(jìn)五(wǔ)年(nián)的(de)一(yī)般公(gōng)共(gòng)預算支出(chū)額，參考當地(dì)經(jīng)濟發(fà)展(zhǎn)綜合指标(biāo)，選取合理(lǐ)值作(zuò)为(wèi)未来(lái)一(yī)般公(gōng)共(gòng)預算支出(chū)額的(de)增长(cháng)率。增长(cháng)率取值过低(dī)，对(duì)未来(lái)地(dì)方(fāng)财政(zhèng)公(gōng)共(gòng)預算支出(chū)預估不(bù)足，会(huì)影響當地(dì)PPP項目的(de)發(fà)展(zhǎn)規模，而(ér)增长(cháng)率取值过高(gāo)，对(duì)未来(lái)地(dì)方(fāng)财政(zhèng)公(gōng)共(gòng)預算支出(chū)盲目乐(lè)觀，則可(kě)能(néng)产生(shēng)“虛值”，影響财政(zhèng)承受能(néng)力論證效果(guǒ)；其(qí)次(cì)，應(yìng)在(zài)符合政(zhèng)策方(fāng)向(xiàng)和(hé)相關(guān)規定(dìng)的(de)前提(tí)下(xià)，合理(lǐ)安(ān)排利用(yòng)政(zhèng)府性(xìng)基金(jīn)預算，從而(ér)更(gèng)为(wèi)合理(lǐ)的(de)测算政(zhèng)府一(yī)般公(gōng)共(gòng)預算支出(chū)責任；最(zuì)後(hòu)，在(zài)開(kāi)展(zhǎn)财政(zhèng)承受能(néng)力論證後(hòu)若發(fà)現(xiàn)政(zhèng)府一(yī)般公(gōng)共(gòng)預算支出(chū)責任較大，可(kě)能(néng)达(dá)到(dào)或(huò)者(zhě)接近(jìn)警戒線(xiàn)时(shí)，應(yìng)當通(tòng)过政(zhèng)府決策，根(gēn)据項目推進(jìn)必要(yào)性(xìng)和(hé)緊迫性(xìng)選擇舍棄部(bù)分(fēn)子項目，量(liàng)力而(ér)行，在(zài)不(bù)突破极(jí)限的(de)前提(tí)下(xià)，促進(jìn)PPP健康發(fà)展(zhǎn)。

 

4、厘(lí)清(qīng)項目邊(biān)界，细(xì)化(huà)、完善績效考核指标(biāo)。

 

雖(suī)然PPP項目包建設、運營內(nèi)容多(duō)，需求複雜，但紮實(shí)做好(hǎo)前期(qī)工作(zuò)，有(yǒu)助于(yú)厘(lí)清(qīng)項目邊(biān)界。对(duì)于(yú)咨詢公(gōng)司来(lái)说(shuō)，第(dì)一(yī)，要(yào)認真(zhēn)做好(hǎo)調研工作(zuò)，通(tòng)过調研掌握項目基本(běn)信(xìn)息，了(le)解(jiě)政(zhèng)府訴求，确保項目方(fāng)案(àn)的(de)撰写(xiě)基礎紮實(shí)、內(nèi)容豐富翔實(shí)、數据真(zhēn)實(shí)；第(dì)二(èr)，具體(tǐ)項目具體(tǐ)分(fēn)析，在(zài)核心(xīn)邊(biān)界条(tiáo)件(jiàn)設計(jì)中(zhōng)要(yào)充分(fēn)考慮PPP項目包的(de)特(tè)點(diǎn)和(hé)特(tè)性(xìng)，譬如(rú)，对(duì)于(yú)整體(tǐ)建設期(qī)較长(cháng)的(de)項目，要(yào)考慮分(fēn)别進(jìn)入(rù)運營期(qī)，分(fēn)别考核、移交的(de)問(wèn)題(tí)；第(dì)三(sān)，要(yào)和(hé)實(shí)施機(jī)構充分(fēn)沟(gōu)通(tòng)，对(duì)于(yú)用(yòng)地(dì)方(fāng)式、資产权屬、政(zhèng)府付費、績效考核、移交等核心(xīn)邊(biān)界条(tiáo)件(jiàn)設計(jì)的(de)合規性(xìng)、可(kě)行性(xìng)达(dá)成(chéng)一(yī)致(zhì)。对(duì)于(yú)實(shí)施機(jī)構来(lái)说(shuō)，一(yī)方(fāng)面(miàn)要(yào)明确項目合作(zuò)內(nèi)容，積极(jí)開(kāi)展(zhǎn)項目立項工作(zuò)，为(wèi)項目方(fāng)案(àn)提(tí)供支撐，另(lìng)一(yī)方(fāng)面(miàn)要(yào)協助中(zhōng)介機(jī)構調研，主(zhǔ)動(dòng)與(yǔ)中(zhōng)介機(jī)構沟(gōu)通(tòng)項目需求。

 

績效考核是(shì)PPP項目的(de)一(yī)个(gè)難點(diǎn)，对(duì)于(yú)PPP項目包而(ér)言，更(gèng)是(shì)難上(shàng)加難，尤其(qí)是(shì)運營期(qī)績效考核，指标(biāo)設置難度(dù)更(gèng)大。一(yī)般除了(le)參考項目包內(nèi)各(gè)子項目相關(guān)的(de)國(guó)家、地(dì)方(fāng)、行業的(de)技術(shù)規範标(biāo)準、同類(lèi)項目運營期(qī)績效考核指标(biāo)，還(huán)可(kě)在(zài)市(shì)场(chǎng)测試环(huán)节(jié)了(le)解(jiě)潜在(zài)社会(huì)資本(běn)对(duì)相關(guān)指标(biāo)的(de)合理(lǐ)化(huà)建議，另(lìng)外，也(yě)可(kě)通(tòng)过聘请外部(bù)專家的(de)方(fāng)式協助完善、细(xì)化(huà)考核指标(biāo)，指标(biāo)設置既要(yào)關(guān)注考核指标(biāo)的(de)科學(xué)性(xìng)和(hé)完整性(xìng)，也(yě)要(yào)關(guān)注其(qí)特(tè)殊性(xìng)和(hé)差异(yì)性(xìng)；考核流程應(yìng)注重(zhòng)常規考核和(hé)臨时(shí)考核相結合，結合項目合作(zuò)內(nèi)容合理(lǐ)選擇考核頻次(cì)；考核主(zhǔ)體(tǐ)應(yìng)從多(duō)方(fāng)位(wèi)着眼，除了(le)監管(guǎn)單位(wèi)考核，也(yě)應(yìng)鼓勵社会(huì)公(gōng)众參與(yǔ)到(dào)考核中(zhōng)来(lái)。

 

5、積极(jí)應(yìng)对(duì)項目風(fēng)險，增強(qiáng)項目可(kě)融資性(xìng)。

 

積极(jí)應(yìng)对(duì)項目風(fēng)險，設置合理(lǐ)的(de)風(fēng)險分(fēn)擔機(jī)制，完善風(fēng)險分(fēn)擔流程與(yǔ)責任，提(tí)高(gāo)風(fēng)險預判能(néng)力。項目用(yòng)地(dì)是(shì)項目滿足開(kāi)工建設条(tiáo)件(jiàn)的(de)必要(yào)前提(tí)，針(zhēn)对(duì)項目供地(dì)問(wèn)題(tí)，要(yào)結合不(bù)同子項目情(qíng)況探索多(duō)樣(yàng)可(kě)行的(de)供地(dì)方(fāng)式，明确供地(dì)方(fāng)式與(yǔ)供地(dì)責任，在(zài)供地(dì)延遲或(huò)無法(fǎ)實(shí)現(xiàn)时(shí)應(yìng)約定(dìng)相應(yìng)的(de)处理(lǐ)及補償方(fāng)案(àn)。項目成(chéng)功融資是(shì)确保PPP項目有(yǒu)效執行的(de)“食粮(liáng)”，为(wèi)增強(qiáng)項目可(kě)融資性(xìng)，一(yī)是(shì)政(zhèng)府要(yào)誠信(xìn)履約，勇于(yú)承擔項目中(zhōng)的(de)風(fēng)險與(yǔ)責任，确保PPP項目操作(zuò)流程規範，順利入(rù)庫；二(èr)是(shì)社会(huì)資本(běn)要(yào)制定(dìng)科學(xué)、合理(lǐ)的(de)融資方(fāng)案(àn)，提(tí)供适當的(de)增信(xìn)手(shǒu)段(duàn)；三(sān)是(shì)要(yào)開(kāi)拓豐融資渠道(dào)，豐富融資工具，譬如(rú)引入(rù)PPP基金(jīn)等；四(sì)是(shì)制定(dìng)合理(lǐ)的(de)退(tuì)出(chū)機(jī)制，增強(qiáng)金(jīn)融機(jī)構參與(yǔ)積极(jí)性(xìng)，鼓勵金(jīn)融機(jī)構对(duì)PPP項目進(jìn)行前期(qī)跟蹤，充分(fēn)了(le)解(jiě)項目信(xìn)息，以(yǐ)利于(yú)增加对(duì)該類(lèi)項目的(de)信(xìn)心(xīn)。

 

6、進(jìn)行市(shì)场(chǎng)测試，合理(lǐ)設置資格条(tiáo)件(jiàn)。

 

市(shì)场(chǎng)测試是(shì)在(zài)啟動(dòng)PPP采购程序前，政(zhèng)府用(yòng)以(yǐ)檢验(yàn)項目方(fāng)案(àn)能(néng)否吸引市(shì)场(chǎng)參與(yǔ)主(zhǔ)體(tǐ)如(rú)潜在(zài)投資人(rén)、融資機(jī)構的(de)意(yì)願，並(bìng)借(jiè)此(cǐ)獲得各(gè)類(lèi)市(shì)场(chǎng)參與(yǔ)主(zhǔ)體(tǐ)的(de)反饋，对(duì)PPP方(fāng)案(àn)進(jìn)行調整完善的(de)一(yī)種(zhǒng)工具。PPP項目包一(yī)般大而(ér)複雜，市(shì)场(chǎng)测試对(duì)于(yú)該類(lèi)項目落(là)地(dì)大有(yǒu)裨益，通(tòng)过市(shì)场(chǎng)测試环(huán)节(jié)能(néng)了(le)解(jiě)市(shì)场(chǎng)參與(yǔ)主(zhǔ)體(tǐ)的(de)參與(yǔ)意(yì)願，有(yǒu)助于(yú)潜在(zài)社会(huì)資本(běn)了(le)解(jiě)項目信(xìn)息，做出(chū)合理(lǐ)決策。对(duì)于(yú)需求複雜的(de)項目，有(yǒu)利于(yú)社会(huì)資本(běn)留出(chū)更(gèng)多(duō)的(de)时(shí)間(jiān)和(hé)精力組成(chéng)優勢互補的(de)聯合體(tǐ)，而(ér)且(qiě)通(tòng)过市(shì)场(chǎng)反饋意(yì)見(jiàn)能(néng)實(shí)現(xiàn)優化(huà)項目實(shí)施方(fāng)案(àn)的(de)目标(biāo)。

 

对(duì)于(yú)該類(lèi)項目，考慮到(dào)财務(wù)投資人(rén)、合作(zuò)運營企業參與(yǔ)的(de)因素，資格条(tiáo)件(jiàn)設置應(yìng)考慮允許聯合體(tǐ)投标(biāo)。雖(suī)然政(zhèng)府采购法(fǎ)及實(shí)施条(tiáo)例没有(yǒu)对(duì)聯合體(tǐ)成(chéng)員个(gè)數作(zuò)上(shàng)限要(yào)求，但基于(yú)項目需求、管(guǎn)理(lǐ)效率和(hé)操作(zuò)可(kě)實(shí)現(xiàn)性(xìng)考慮，建議聯合體(tǐ)成(chéng)員个(gè)數不(bù)宜过多(duō)。对(duì)于(yú)運營內(nèi)容複雜的(de)項目，應(yìng)考慮設置相關(guān)運營業績經(jīng)验(yàn)要(yào)求。

 

7、謹慎選擇實(shí)施機(jī)構，重(zhòng)視實(shí)施機(jī)構培訓。

 

實(shí)施機(jī)構在(zài)PPP項目中(zhōng)具有(yǒu)舉足輕(qīng)重(zhòng)的(de)影響，尤其(qí)对(duì)于(yú)相对(duì)複雜的(de)PPP項目包而(ér)言，實(shí)施機(jī)構的(de)重(zhòng)要(yào)性(xìng)自(zì)不(bù)待言。各(gè)級政(zhèng)府在(zài)選擇實(shí)施機(jī)構时(shí)應(yìng)遵循謹慎選擇的(de)原則，選擇最(zuì)有(yǒu)利于(yú)項目實(shí)施的(de)機(jī)構擔當此(cǐ)任，通(tòng)过PPP领导小組協調其(qí)他(tā)行業部(bù)門(mén)積极(jí)協助項目實(shí)施機(jī)構開(kāi)展(zhǎn)工作(zuò)，同时(shí)實(shí)施機(jī)構應(yìng)重(zhòng)視PPP培訓，主(zhǔ)要(yào)负責人(rén)員和(hé)經(jīng)辦(bàn)人(rén)員要(yào)理(lǐ)解(jiě)PPP內(nèi)涵及流程，以(yǐ)便对(duì)項目方(fāng)案(àn)及合同進(jìn)行充分(fēn)掌握和(hé)把(bǎ)關(guān)。（来(lái)源：PPP导向(xiàng)标(biāo)  上(shàng)海(hǎi)濟邦投資咨詢有(yǒu)限公(gōng)司          作(zuò)者(zhě)：南(nán)京(jīng)辦(bàn)法(fǎ)務(wù)顧問(wèn) 蘇蕾）