PPP項目识别的(de)质量(liàng)關(guān)系(xì)到(dào)PPP項目的(de)成(chéng)败。根(gēn)据财政(zhèng)部(bù)财經(jīng)（2014）113号(hào)文(wén)，即《關(guān)于(yú)印(yìn)發(fà)政(zhèng)府和(hé)社会(huì)資本(běn)合作(zuò)模式操作(zuò)指南(nán)（試行）的(de)通(tòng)知》，在(zài)操作(zuò)流程图(tú)中(zhōng)，項目识别階(jiē)段(duàn)分(fēn)为(wèi)項目發(fà)起(qǐ)、項目篩選、物有(yǒu)所(suǒ)值評價、财政(zhèng)承受能(néng)力論證四(sì)个(gè)步驟。

 

    那(nà)麼(me)在(zài)實(shí)踐中(zhōng)，PPP項目识别與(yǔ)我國(guó)既有(yǒu)的(de)基本(běn)建設程序中(zhōng)的(de)可(kě)行性(xìng)研究是(shì)什(shén)麼(me)關(guān)系(xì)？财政(zhèng)部(bù)要(yào)求的(de)PPP項目評價體(tǐ)系(xì)，即物有(yǒu)所(suǒ)值評價（VFM)、财政(zhèng)承受能(néng)力評價與(yǔ)我國(guó)基本(běn)建設程序中(zhōng)的(de)可(kě)行性(xìng)研究是(shì)何種(zhǒng)關(guān)系(xì)？在(zài)實(shí)操中(zhōng)对(duì)于(yú)PPP項目是(shì)先(xiān)立項還(huán)是(shì)先(xiān)進(jìn)行两(liǎng)个(gè)評價？

 

    要(yào)破解(jiě)这些(xiē)問(wèn)題(tí)，需要(yào)從PPP項目政(zhèng)府公(gōng)共(gòng)決策的(de)內(nèi)在(zài)邏輯和(hé)物有(yǒu)所(suǒ)值評價（VFM)、财政(zhèng)承受能(néng)力評價（FAA)曆史演進(jìn)的(de)角(jiǎo)度(dù)来(lái)分(fēn)析。众所(suǒ)周知，PPP項目主(zhǔ)要(yào)是(shì)提(tí)供基礎設施和(hé)公(gōng)共(gòng)服(fú)務(wù)類(lèi)的(de)項目，普遍(biàn)具有(yǒu)自(zì)然壟斷或(huò)公(gōng)共(gòng)产品的(de)特(tè)征，而(ér)这些(xiē)項目通(tòng)常也(yě)是(shì)屬于(yú)市(shì)场(chǎng)配置資源失靈的(de)項目。PPP項目毋庸置疑是(shì)政(zhèng)府公(gōng)共(gòng)投資項目的(de)範疇，但是(shì)采用(yòng)了(le)PPP模式来(lái)采购實(shí)現(xiàn)，而(ér)不(bù)是(shì)传統政(zhèng)府采购模式。根(gēn)据世界银(yín)行的(de)做法(fǎ)，在(zài)政(zhèng)府公(gōng)共(gòng)投資決策階(jiē)段(duàn)，PPP項目的(de)识别篩選要(yào)解(jiě)決至(zhì)少(shǎo)四(sì)个(gè)問(wèn)題(tí)。

 

    （一(yī)）項目本(běn)身(shēn)是(shì)否合理(lǐ)、有(yǒu)意(yì)義？也(yě)就是(shì)項目是(shì)否滿足标(biāo)準的(de)項目評價标(biāo)準，比如(rú)技術(shù)上(shàng)的(de)可(kě)行性(xìng)和(hé)經(jīng)濟分(fēn)析的(de)合理(lǐ)性(xìng)，即項目本(běn)身(shēn)的(de)可(kě)行性(xìng)。不(bù)管(guǎn)該項目采取什(shén)麼(me)樣(yàng)的(de)采购模式，这对(duì)所(suǒ)有(yǒu)投資的(de)項目都必須要(yào)做的(de)。这个(gè)分(fēn)析在(zài)很多(duō)國(guó)家是(shì)在(zài)項目被(bèi)识别为(wèi)潜在(zài)的(de)PPP項目之(zhī)前。

 

    （二(èr)）該項目作(zuò)为(wèi)PPP項目的(de)機(jī)会(huì)在(zài)商業上(shàng)对(duì)于(yú)市(shì)场(chǎng)的(de)吸引力。

 

    （三(sān)）如(rú)果(guǒ)这个(gè)項目以(yǐ)PPP的(de)模式采购完成(chéng)，相比于(yú)传統采购模式是(shì)否物有(yǒu)所(suǒ)值（VFM)?

 

    （四(sì)）該項目财政(zhèng)是(shì)否能(néng)夠承受（FAA)？对(duì)以(yǐ)上(shàng)4个(gè)問(wèn)題(tí)的(de)考慮，其(qí)實(shí)就是(shì)項目的(de)可(kě)行性(xìng)分(fēn)析、PPP商業可(kě)行性(xìng)分(fēn)析、PPP模式的(de)物有(yǒu)所(suǒ)值評價和(hé)财政(zhèng)承受能(néng)力評價。

 

    由(yóu)此(cǐ)可(kě)見(jiàn)，PPP的(de)物有(yǒu)所(suǒ)值評價只(zhī)是(shì)在(zài)公(gōng)共(gòng)項目本(běn)身(shēn)合理(lǐ)可(kě)行、具有(yǒu)意(yì)義的(de)前提(tí)下(xià)，通(tòng)过PPP模式和(hé)传統采购模式（PSC)比較後(hòu)，即物有(yǒu)所(suǒ)值分(fēn)析，由(yóu)政(zhèng)府部(bù)門(mén)判斷到(dào)底采取何種(zhǒng)采购模式實(shí)施項目的(de)一(yī)種(zhǒng)決策工具，是(shì)公(gōng)共(gòng)項目投資決策分(fēn)析框架中(zhōng)的(de)一(yī)部(bù)分(fēn)。

 

    從內(nèi)在(zài)邏輯来(lái)看(kàn)，PPP項目的(de)可(kě)行性(xìng)研究首先(xiān)最(zuì)根(gēn)本(běn)的(de)是(shì)該項目的(de)可(kě)行性(xìng)。在(zài)此(cǐ)前提(tí)下(xià)，才能(néng)再探讨采取何種(zhǒng)采购模式更(gèng)有(yǒu)效率，即物有(yǒu)所(suǒ)值和(hé)政(zhèng)府财政(zhèng)能(néng)否承受这两(liǎng)个(gè)問(wèn)題(tí)，这是(shì)下(xià)一(yī)个(gè)层(céng)級項目具體(tǐ)實(shí)施层(céng)面(miàn)的(de)問(wèn)題(tí)。但是(shì)这两(liǎng)个(gè)层(céng)級的(de)問(wèn)題(tí)從整體(tǐ)上(shàng)来(lái)说(shuō)，都是(shì)事關(guān)PPP項目可(kě)行性(xìng)的(de)問(wèn)題(tí)，是(shì)緊密相連(lián)，不(bù)能(néng)分(fēn)開(kāi)的(de)。

 

    作(zuò)为(wèi)PPP起(qǐ)源地(dì)的(de)英國(guó)不(bù)管(guǎn)是(shì)基礎設施項目，還(huán)是(shì)公(gōng)共(gòng)服(fú)務(wù)，所(suǒ)有(yǒu)的(de)項目都采用(yòng)經(jīng)濟費用(yòng)效益分(fēn)析或(huò)經(jīng)濟效果(guǒ)分(fēn)析，即可(kě)行性(xìng)研究，来(lái)檢测項目的(de)可(kě)行性(xìng)。近(jìn)二(èr)十年(nián)来(lái)，才發(fà)明了(le)PPP/PFI當中(zhōng)使用(yòng)的(de)VFM工具，作(zuò)为(wèi)在(zài)項目可(kě)行性(xìng)研究分(fēn)析基礎上(shàng)对(duì)于(yú)項目采购實(shí)施模式的(de)一(yī)个(gè)補充分(fēn)析测試，来(lái)判斷到(dào)底是(shì)采用(yòng)传統采购模式，還(huán)是(shì)采用(yòng)PPP模式。而(ér)項目本(běn)身(shēn)的(de)可(kě)行性(xìng)分(fēn)析是(shì)項目決策的(de)關(guān)鍵，而(ér)VFM不(bù)能(néng)替代(dài)可(kě)行性(xìng)研究分(fēn)析。2015年(nián)7月(yuè)，查詢英國(guó)财政(zhèng)部(bù)网(wǎng)站，“物有(yǒu)所(suǒ)值”已經(jīng)成(chéng)为(wèi)定(dìng)性(xìng)評價，且(qiě)不(bù)單獨作(zuò)为(wèi)項目是(shì)否應(yìng)采用(yòng)PF2模式的(de)評判标(biāo)準。

 

    在(zài)我國(guó)借(jiè)鑒國(guó)外經(jīng)验(yàn)所(suǒ)實(shí)施的(de)項目可(kě)行性(xìng)研究中(zhōng)就有(yǒu)專門(mén)關(guān)于(yú)項目實(shí)施的(de)环(huán)节(jié)，VFM和(hé)FAA作(zuò)为(wèi)PPP項目投資決策分(fēn)析框架中(zhōng)的(de)一(yī)部(bù)分(fēn)，從某種(zhǒng)意(yì)義上(shàng)来(lái)講，也(yě)是(shì)可(kě)行性(xìng)研究內(nèi)容的(de)範疇，是(shì)公(gōng)共(gòng)項目可(kě)行性(xìng)研究在(zài)采购實(shí)施环(huán)节(jié)的(de)深化(huà)和(hé)细(xì)化(huà)。

 

    根(gēn)据我國(guó)财政(zhèng)部(bù)财經(jīng)（2014）113号(hào)文(wén)，在(zài)其(qí)PPP操作(zuò)流程图(tú)中(zhōng),在(zài)項目识别环(huán)节(jié)雖(suī)然没有(yǒu)放(fàng)入(rù)可(kě)行性(xìng)研究的(de)步驟，但在(zài)項目识别的(de)第(dì)二(èr)章(zhāng)节(jié)正(zhèng)文(wén)中(zhōng)明确指出(chū)，PPP項目由(yóu)政(zhèng)府或(huò)社会(huì)資本(běn)發(fà)起(qǐ)，以(yǐ)政(zhèng)府为(wèi)主(zhǔ)。政(zhèng)府部(bù)門(mén)可(kě)從國(guó)民(mín)經(jīng)濟和(hé)社会(huì)發(fà)展(zhǎn)規劃(huà)及行業專項規劃(huà)中(zhōng)的(de)新建、改建項目或(huò)存量(liàng)公(gōng)共(gòng)資产中(zhōng)遴選潜在(zài)項目。社会(huì)資本(běn)應(yìng)以(yǐ)項目建議書(shū)的(de)方(fāng)式向(xiàng)有(yǒu)關(guān)政(zhèng)府主(zhǔ)管(guǎn)部(bù)門(mén)推薦潜在(zài)的(de)PPP項目。财政(zhèng)部(bù)会(huì)同行業主(zhǔ)管(guǎn)部(bù)門(mén)对(duì)潜在(zài)的(de)PPP項目進(jìn)行評估篩選，确定(dìng)备選項目。财政(zhèng)部(bù)門(mén)應(yìng)根(gēn)据篩選結果(guǒ)制定(dìng)項目年(nián)度(dù)和(hé)中(zhōng)期(qī)開(kāi)發(fà)計(jì)劃(huà)。文(wén)中(zhōng)還(huán)明确規定(dìng)对(duì)于(yú)列入(rù)年(nián)度(dù)開(kāi)發(fà)計(jì)劃(huà)的(de)項目，項目發(fà)起(qǐ)方(fāng)應(yìng)按财政(zhèng)部(bù)門(mén)的(de)要(yào)求提(tí)交相關(guān)資料。新建、改建項目應(yìng)提(tí)交可(kě)行性(xìng)研究報告等。

 

    而(ér)存量(liàng)項目雖(suī)没有(yǒu)提(tí)及要(yào)提(tí)交可(kě)行性(xìng)研究報告，但需要(yào)提(tí)交的(de)初步實(shí)施方(fāng)案(àn)當中(zhōng)，就涵盖了(le)可(kě)行性(xìng)研究的(de)主(zhǔ)要(yào)核心(xīn)內(nèi)容，这可(kě)視为(wèi)PPP备選項目在(zài)不(bù)需要(yào)建設环(huán)节(jié)特(tè)殊情(qíng)況下(xià)，两(liǎng)个(gè)評價資料申報的(de)可(kě)行性(xìng)研究的(de)簡化(huà)版本(běn)。由(yóu)此(cǐ)可(kě)見(jiàn)，雖(suī)然在(zài)财政(zhèng)部(bù)的(de)PPP操作(zuò)流程图(tú)中(zhōng)没有(yǒu)明确放(fàng)入(rù)可(kě)行性(xìng)研究的(de)步驟，但是(shì)在(zài)正(zhèng)文(wén)中(zhōng)第(dì)二(èr)章(zhāng)节(jié)明确了(le)在(zài)两(liǎng)个(gè)評價之(zhī)前，即物有(yǒu)所(suǒ)值評價和(hé)财政(zhèng)承受能(néng)力評價之(zhī)前，需要(yào)做好(hǎo)可(kě)行性(xìng)研究，並(bìng)提(tí)交政(zhèng)府主(zhǔ)管(guǎn)部(bù)門(mén)可(kě)行性(xìng)研究相關(guān)資料作(zuò)为(wèi)申報两(liǎng)个(gè)評價的(de)基礎性(xìng)材料。这與(yǔ)PPP項目的(de)公(gōng)共(gòng)投資決策的(de)內(nèi)在(zài)邏輯是(shì)一(yī)致(zhì)的(de)，也(yě)是(shì)符合國(guó)际上(shàng)的(de)通(tòng)行做法(fǎ)。这與(yǔ)國(guó)家發(fà)改委的(de)基本(běn)建設程序也(yě)是(shì)基本(běn)相銜接的(de)，只(zhī)是(shì)需要(yào)更(gèng)加明示而(ér)已。

 

    針(zhēn)对(duì)當前關(guān)于(yú)PPP項目识别與(yǔ)可(kě)行性(xìng)研究争論的(de)問(wèn)題(tí)，不(bù)但需要(yào)相關(guān)政(zhèng)府部(bù)門(mén)攜手(shǒu)合作(zuò)，站在(zài)整个(gè)國(guó)家經(jīng)濟社会(huì)發(fà)展(zhǎn)的(de)大局(jú)，根(gēn)据PPP項目實(shí)施內(nèi)在(zài)邏輯，銜接好(hǎo)PPP項目與(yǔ)現(xiàn)有(yǒu)項目投資有(yǒu)關(guān)政(zhèng)策體(tǐ)系(xì)和(hé)流程，使其(qí)更(gèng)加清(qīng)晰，建立良好(hǎo)的(de)協同工作(zuò)機(jī)制，也(yě)需要(yào)社会(huì)各(gè)界共(gòng)同努力，特(tè)别是(shì)有(yǒu)關(guān)行業協会(huì)，應(yìng)加強(qiáng)行業的(de)正(zhèng)确引导，發(fà)揮引领作(zuò)用(yòng)，承擔起(qǐ)相應(yìng)的(de)責任和(hé)使命，切實(shí)提(tí)高(gāo)PPP咨詢機(jī)構的(de)能(néng)力和(hé)水(shuǐ)平，为(wèi)更(gèng)好(hǎo)地(dì)推進(jìn)我國(guó)PPP事業的(de)健康發(fà)展(zhǎn)發(fà)揮應(yìng)有(yǒu)的(de)作(zuò)用(yòng)。（    轉(zhuǎn)自(zì)：PPP項目争端解(jiě)決    来(lái)源：中(zhōng)國(guó)工程咨詢    作(zuò)者(zhě)：王東(dōng)（中(zhōng)國(guó)工程咨詢協会(huì)副处长(cháng)，高(gāo)級經(jīng)濟师(shī)））