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養老(lǎo)PPP模式的(de)出(chū)路(lù)在(zài)哪？

录(lù)入(rù)时(shí)間(jiān)：18-04-10訪問(wèn)：次(cì)

　　養老(lǎo)PPP模式存在(zài)諸多(duō)挑戰

　　作(zuò)为(wèi)一(yī)項新興事物，盡管(guǎn)市(shì)场(chǎng)已經(jīng)摸索出(chū)了(le)一(yī)些(xiē)養老(lǎo)PPP項目的(de)經(jīng)验(yàn)，但養老(lǎo)PPP也(yě)面(miàn)臨着諸多(duō)的(de)問(wèn)題(tí)，養老(lǎo)产業與(yǔ)PPP模式之(zhī)間(jiān)融合的(de)難點(diǎn)還(huán)有(yǒu)很多(duō)，比如(rú)质量(liàng)參差不(bù)齊、模式混亂、投資風(fēng)險大等，这些(xiē)需要(yào)在(zài)實(shí)踐中(zhōng)尋找(zhǎo)出(chū)解(jiě)決之(zhī)道(dào)。

　　首先(xiān)，目前的(de)養老(lǎo)PPP項目布(bù)局(jú)严重(zhòng)不(bù)平衡，不(bù)足以(yǐ)解(jiě)決多(duō)地(dì)養老(lǎo)服(fú)務(wù)設施短缺的(de)問(wèn)題(tí)。截至(zhì)2017年(nián)8月(yuè)，山(shān)東(dōng)、貴州、河(hé)南(nán)三(sān)省(shěng)的(de)養老(lǎo)PPP項目數名列三(sān)甲，前五(wǔ)名省(shěng)市(shì)占据項目總(zǒng)數的(de)50%以(yǐ)上(shàng)，但仍然有(yǒu)6个(gè)省(shěng)/市(shì)/自(zì)治区甚至(zhì)還(huán)没有(yǒu)一(yī)个(gè)養老(lǎo)PPP項目，分(fēn)别是(shì)天(tiān)津、上(shàng)海(hǎi)、廣東(dōng)、海(hǎi)南(nán)、重(zhòng)庆、西(xī)藏。

　　图(tú)表(biǎo)1：養老(lǎo)PPP項目布(bù)局(jú)严重(zhòng)不(bù)平衡

　　其(qí)次(cì)，養老(lǎo)PPP運作(zuò)模式與(yǔ)回(huí)報機(jī)制單一(yī)化(huà)和(hé)同质化(huà)現(xiàn)象(xiàng)也(yě)愈發(fà)严重(zhòng)。目前，有(yǒu)超过90%的(de)養老(lǎo)PPP項目采用(yòng)的(de)是(shì)BOT或(huò)BOO模式，这两(liǎng)種(zhǒng)模式对(duì)于(yú)社会(huì)資本(běn)前期(qī)的(de)資金(jīn)投入(rù)要(yào)求都很高(gāo)，需要(yào)社会(huì)資本(běn)高(gāo)昂的(de)前期(qī)投入(rù)以(yǐ)及大量(liàng)的(de)政(zhèng)府補貼。而(ér)在(zài)回(huí)報機(jī)制中(zhōng)，使用(yòng)者(zhě)付費的(de)占比高(gāo)达(dá)79%，可(kě)行性(xìng)缺口(kǒu)補助與(yǔ)政(zhèng)府付費項目僅占18%。

　　图(tú)表(biǎo)2：養老(lǎo)PPP運作(zuò)模式和(hé)回(huí)報機(jī)制过于(yú)單一(yī)

　　第(dì)三(sān)，養老(lǎo)PPP本(běn)身(shēn)存在(zài)着諸多(duō)不(bù)确定(dìng)性(xìng)。與(yǔ)基礎設施項目相比，養老(lǎo)項目具有(yǒu)形态多(duō)樣(yàng)、強(qiáng)調服(fú)務(wù)、市(shì)场(chǎng)發(fà)起(qǐ)、收(shōu)費機(jī)制複雜、價格彈性(xìng)大等特(tè)點(diǎn)。比如(rú)，養老(lǎo)設施的(de)形态就要(yào)更(gèng)加多(duō)樣(yàng)化(huà)。目前的(de)養老(lǎo)方(fāng)式包括居家養老(lǎo)、社区養老(lǎo)和(hé)機(jī)構養老(lǎo)，僅社区養老(lǎo)機(jī)構就包括日(rì)間(jiān)照料中(zhōng)心(xīn)、托老(lǎo)所(suǒ)、老(lǎo)年(nián)活動(dòng)站等，機(jī)構養老(lǎo)又包括老(lǎo)人(rén)院(yuàn)、老(lǎo)人(rén)福利院(yuàn)、老(lǎo)人(rén)醫院(yuàn)等，形态非(fēi)常多(duō)樣(yàng)化(huà)。多(duō)樣(yàng)化(huà)的(de)直(zhí)接後(hòu)果(guǒ)就是(shì)養老(lǎo)項目很難找(zhǎo)到(dào)对(duì)口(kǒu)的(de)PPP模式，並(bìng)形成(chéng)一(yī)套(tào)比較固定(dìng)和(hé)成(chéng)熟的(de)模式。

　　第(dì)四(sì)，養老(lǎo)項目主(zhǔ)要(yào)提(tí)供的(de)是(shì)软(ruǎn)性(xìng)服(fú)務(wù)，不(bù)像污水(shuǐ)处理(lǐ)、軌道(dào)交通(tòng)等項目可(kě)以(yǐ)用(yòng)硬性(xìng)指标(biāo)来(lái)衡量(liàng)項目優劣。而(ér)且(qiě)，目前現(xiàn)行的(de)一(yī)些(xiē)養老(lǎo)規範标(biāo)準也(yě)更(gèng)偏重(zhòng)于(yú)硬件(jiàn)設施，软(ruǎn)件(jiàn)服(fú)務(wù)标(biāo)準相对(duì)比較滞後(hòu)，很難依据这些(xiē)規範制定(dìng)出(chū)一(yī)套(tào)行之(zhī)有(yǒu)效的(de)指标(biāo)来(lái)衡量(liàng)養老(lǎo)服(fú)務(wù)的(de)质量(liàng)，所(suǒ)以(yǐ)監管(guǎn)起(qǐ)来(lái)難度(dù)較大。

　　第(dì)五(wǔ)，養老(lǎo)PPP項目中(zhōng)最(zuì)容易引起(qǐ)争議和(hé)讨論的(de)收(shōu)費機(jī)制。有(yǒu)别于(yú)基礎設施項目的(de)統一(yī)定(dìng)價和(hé)調價，養老(lǎo)項目由(yóu)于(yú)服(fú)務(wù)類(lèi)型和(hé)服(fú)務(wù)等級不(bù)同，服(fú)務(wù)收(shōu)費差异(yì)通(tòng)常比較大，收(shōu)費方(fāng)式更(gèng)是(shì)五(wǔ)花(huā)八(bā)門(mén)。而(ér)從實(shí)际情(qíng)況来(lái)看(kàn)，不(bù)同的(de)收(shōu)費标(biāo)準和(hé)收(shōu)費方(fāng)式将会(huì)影響到(dào)投資回(huí)報率、投資回(huí)收(shōu)周期(qī)等指标(biāo)，從而(ér)影響投資人(rén)的(de)投資意(yì)願。这就在(zài)無形中(zhōng)加大了(le)政(zhèng)府與(yǔ)社会(huì)資本(běn)合作(zuò)的(de)難度(dù)。

　　養老(lǎo)PPP模式的(de)出(chū)路(lù)在(zài)哪？

　　無論如(rú)何，養老(lǎo)服(fú)務(wù)的(de)發(fà)展(zhǎn)離不(bù)開(kāi)PPP，政(zhèng)府和(hé)社会(huì)資本(běn)都應(yìng)該做好(hǎo)自(zì)己在(zài)其(qí)中(zhōng)的(de)角(jiǎo)色(sè)，通(tòng)过各(gè)方(fāng)參與(yǔ)，形成(chéng)利益共(gòng)同體(tǐ)，推動(dòng)我國(guó)養老(lǎo)服(fú)務(wù)業的(de)進(jìn)一(yī)步發(fà)展(zhǎn)，使民(mín)众在(zài)享受養老(lǎo)服(fú)務(wù)时(shí)有(yǒu)更(gèng)多(duō)優质選擇。根(gēn)据前瞻产業研究院(yuàn)《2018-2023年(nián)中(zhōng)國(guó)養老(lǎo)产業發(fà)展(zhǎn)前景與(yǔ)投資戰略規劃(huà)分(fēn)析報告》汇總(zǒng)，地(dì)方(fāng)在(zài)開(kāi)展(zhǎn)養老(lǎo)PPP項目之(zhī)前，政(zhèng)府和(hé)社会(huì)資本(běn)需注意(yì)以(yǐ)下(xià)幾(jǐ)點(diǎn)：

　　（1）設計(jì)合适的(de)衡量(liàng)指标(biāo)，有(yǒu)效監控

　　養老(lǎo)項目的(de)實(shí)施以(yǐ)软(ruǎn)性(xìng)服(fú)務(wù)为(wèi)主(zhǔ)，缺乏有(yǒu)效的(de)衡量(liàng)指标(biāo)，監管(guǎn)難度(dù)更(gèng)大。養老(lǎo)項目提(tí)供的(de)主(zhǔ)要(yào)是(shì)软(ruǎn)性(xìng)服(fú)務(wù)，應(yìng)根(gēn)据老(lǎo)人(rén)的(de)健康狀況，分(fēn)为(wèi)不(bù)同的(de)服(fú)務(wù)項目和(hé)服(fú)務(wù)等級，並(bìng)制定(dìng)相應(yìng)的(de)服(fú)務(wù)标(biāo)準。但目前的(de)現(xiàn)狀是(shì)，養老(lǎo)标(biāo)準規範偏重(zhòng)于(yú)硬件(jiàn)設施，软(ruǎn)件(jiàn)服(fú)務(wù)标(biāo)準相对(duì)滞後(hòu)，很難依据这些(xiē)規範制定(dìng)出(chū)一(yī)套(tào)行之(zhī)有(yǒu)效的(de)指标(biāo)来(lái)衡量(liàng)養老(lǎo)服(fú)務(wù)的(de)质量(liàng)，監管(guǎn)起(qǐ)来(lái)難度(dù)較大，对(duì)實(shí)施PPP模式造成(chéng)一(yī)定(dìng)障礙。

　　（2）根(gēn)据項目产生(shēng)與(yǔ)收(shōu)費機(jī)制不(bù)同来(lái)設計(jì)

　　首先(xiān)，对(duì)養老(lǎo)項目来(lái)说(shuō)，相當部(bù)分(fēn)都是(shì)在(zài)城(chéng)市(shì)發(fà)展(zhǎn)、旧(jiù)城(chéng)改造等过程中(zhōng)自(zì)然产生(shēng)的(de)需求，政(zhèng)府在(zài)这方(fāng)面(miàn)缺少(shǎo)相應(yìng)的(de)規劃(huà)，而(ér)項目通(tòng)常是(shì)也(yě)由(yóu)社会(huì)投資人(rén)根(gēn)据市(shì)场(chǎng)需求發(fà)起(qǐ)，政(zhèng)府主(zhǔ)要(yào)采取後(hòu)置审批與(yǔ)行業監管(guǎn)的(de)管(guǎn)理(lǐ)方(fāng)式，難以(yǐ)像对(duì)基礎設施項目那(nà)樣(yàng)对(duì)于(yú)養老(lǎo)項目的(de)情(qíng)況有(yǒu)一(yī)个(gè)完全(quán)的(de)了(le)解(jiě)和(hé)掌握，因此(cǐ)政(zhèng)府也(yě)就自(zì)然在(zài)推進(jìn)養老(lǎo)項目PPP方(fāng)面(miàn)比較謹慎。

　　其(qí)次(cì)，養老(lǎo)項目收(shōu)費機(jī)制比較複雜，價格彈性(xìng)更(gèng)大。在(zài)同一(yī)个(gè)養老(lǎo)機(jī)構中(zhōng)，由(yóu)于(yú)服(fú)務(wù)類(lèi)型和(hé)服(fú)務(wù)等級不(bù)同，服(fú)務(wù)收(shōu)費差异(yì)通(tòng)常較大，同时(shí)又可(kě)以(yǐ)采取不(bù)同的(de)收(shōu)費方(fāng)式。不(bù)同的(de)收(shōu)費标(biāo)準和(hé)收(shōu)費方(fāng)式将会(huì)影響投資回(huí)報率、投資回(huí)收(shōu)周期(qī)等指标(biāo)，從而(ér)影響投資人(rén)的(de)投資意(yì)願。因此(cǐ)，在(zài)養老(lǎo)項目設計(jì)初期(qī)就需要(yào)考慮不(bù)同的(de)收(shōu)費标(biāo)準和(hé)收(shōu)費方(fāng)式所(suǒ)带(dài)来(lái)的(de)影響，这無形中(zhōng)就加大了(le)政(zhèng)府在(zài)與(yǔ)社会(huì)資本(běn)合作(zuò)时(shí)項目条(tiáo)件(jiàn)設計(jì)的(de)難度(dù)。"

　　（3）設計(jì)切實(shí)可(kě)行的(de)合作(zuò)模式

　　養老(lǎo)項目可(kě)以(yǐ)由(yóu)政(zhèng)府發(fà)起(qǐ)，也(yě)可(kě)以(yǐ)由(yóu)市(shì)场(chǎng)發(fà)起(qǐ)，对(duì)後(hòu)者(zhě)，政(zhèng)府只(zhī)要(yào)按照既有(yǒu)的(de)政(zhèng)策給(gěi)予支持(chí)和(hé)補貼就可(kě)以(yǐ)了(le)；而(ér)前者(zhě)，需要(yào)政(zhèng)府的(de)投入(rù)，如(rú)何針(zhēn)对(duì)这類(lèi)項目設計(jì)出(chū)切實(shí)可(kě)行的(de)合作(zuò)模式是(shì)需要(yào)重(zhòng)點(diǎn)研究的(de)問(wèn)題(tí)。

　　我们(men)可(kě)以(yǐ)借(jiè)鑒國(guó)际發(fà)达(dá)國(guó)家的(de)經(jīng)验(yàn)，BOT加上(shàng)O&M方(fāng)式可(kě)能(néng)更(gèng)适合養老(lǎo)PPP模式，这里(lǐ)面(miàn)有(yǒu)三(sān)个(gè)主(zhǔ)體(tǐ)，政(zhèng)府、企業、民(mín)众，他(tā)们(men)在(zài)PPP運營方(fāng)式中(zhōng)可(kě)能(néng)会(huì)更(gèng)加有(yǒu)利。通(tòng)过采用(yòng)“建設-维護-移交+委托運營”的(de)模式，政(zhèng)府先(xiān)與(yǔ)投資方(fāng)签訂協議，投資方(fāng)负責項目的(de)建設和(hé)設备的(de)置辦(bàn)、维護，政(zhèng)府則通(tòng)过租賃的(de)方(fāng)式獲得養老(lǎo)設施的(de)使用(yòng)权，並(bìng)向(xiàng)投資方(fāng)支付相關(guān)費用(yòng)。政(zhèng)府並(bìng)不(bù)親手(shǒu)經(jīng)營項目，而(ér)是(shì)再通(tòng)过租賃将養老(lǎo)設施交給(gěi)運營單位(wèi)，並(bìng)根(gēn)据入(rù)住情(qíng)況給(gěi)予一(yī)定(dìng)财政(zhèng)補貼。

　　这種(zhǒng)大PPP模式實(shí)由(yóu)两(liǎng)个(gè)小PPP模式組成(chéng)的(de)。設施建設是(shì)一(yī)个(gè)PPP項目，養老(lǎo)服(fú)務(wù)是(shì)另(lìng)一(yī)个(gè)PPP項目，政(zhèng)府部(bù)門(mén)起(qǐ)到(dào)的(de)是(shì)中(zhōng)間(jiān)人(rén)的(de)作(zuò)用(yòng)：政(zhèng)府先(xiān)與(yǔ)社会(huì)投資人(rén)签訂投資和(hé)维護更(gèng)新協議，投資方(fāng)负責項目的(de)建設和(hé)設备的(de)置辦(bàn)、维護，政(zhèng)府以(yǐ)租賃方(fāng)式獲得養老(lǎo)設施的(de)使用(yòng)权，以(yǐ)租賃費支付投資人(rén)建設、维護成(chéng)本(běn)及回(huí)報。

　　同时(shí)，政(zhèng)府自(zì)身(shēn)並(bìng)不(bù)參與(yǔ)項目經(jīng)營，而(ér)是(shì)再通(tòng)过租賃經(jīng)營或(huò)委托運營的(de)方(fāng)式将該養老(lǎo)設施租賃給(gěi)運營單位(wèi)使用(yòng)，視情(qíng)況以(yǐ)降低(dī)租金(jīn)方(fāng)式或(huò)按養老(lǎo)院(yuàn)實(shí)际入(rù)住人(rén)數給(gěi)予補貼，使運營者(zhě)在(zài)提(tí)供高(gāo)性(xìng)價比服(fú)務(wù)的(de)同时(shí)也(yě)能(néng)獲得合理(lǐ)的(de)收(shōu)益。这種(zhǒng)模式的(de)主(zhǔ)要(yào)優點(diǎn)是(shì)專業運作(zuò)，解(jiě)決了(le)養老(lǎo)服(fú)務(wù)所(suǒ)需的(de)儀器儀表(biǎo)的(de)專業维護問(wèn)題(tí)，同时(shí)能(néng)夠在(zài)較长(cháng)时(shí)間(jiān)內(nèi)平滑政(zhèng)府投入(rù)的(de)現(xiàn)金(jīn)流。

　　從養老(lǎo)PPP項目經(jīng)验(yàn)来(lái)看(kàn)，許多(duō)地(dì)方(fāng)更(gèng)傾向(xiàng)于(yú)把(bǎ)項目各(gè)方(fāng)集合起(qǐ)来(lái)，組建SPV機(jī)構（特(tè)别目的(de)公(gōng)司），SPV将会(huì)全(quán)程负責項目的(de)投融資、設計(jì)、建設、運營管(guǎn)理(lǐ)，直(zhí)至(zhì)期(qī)滿移交为(wèi)止。（来(lái)源-网(wǎng)絡）

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