PPP項目的(de)社会(huì)資本(běn)方(fāng)可(kě)以(yǐ)是(shì)地(dì)方(fāng)融資平台(tái)嗎？初听(tīng)此(cǐ)問(wèn)題(tí)，很多(duō)業內(nèi)人(rén)士幾(jǐ)乎下(xià)意(yì)识地(dì)反應(yìng)：當然不(bù)可(kě)以(yǐ)啊。因为(wèi)政(zhèng)策严格限定(dìng)，作(zuò)为(wèi)融資平台(tái)的(de)國(guó)企是(shì)不(bù)允許承擔PPP項目，这點(diǎn)很多(duō)規範性(xìng)文(wén)件(jiàn)都予以(yǐ)申明。不(bù)过世易时(shí)移，今年(nián)以(yǐ)来(lái)对(duì)于(yú)融資平台(tái)的(de)政(zhèng)策又出(chū)現(xiàn)微調，PPP項目並(bìng)不(bù)是(shì)一(yī)概不(bù)允許融資平台(tái)參與(yǔ)。回(huí)溯一(yī)下(xià)政(zhèng)府在(zài)PPP項目實(shí)施中(zhōng)对(duì)于(yú)融資平台(tái)态度(dù)变化(huà)的(de)前世今生(shēng)，可(kě)能(néng)对(duì)于(yú)PPP是(shì)否允許融資平台(tái)參與(yǔ)这个(gè)問(wèn)題(tí)能(néng)有(yǒu)更(gèng)深的(de)體(tǐ)会(huì)與(yǔ)把(bǎ)握。

 

    融資平台(tái)公(gōng)司可(kě)否參與(yǔ)PPP項目的(de)政(zhèng)策变迁

 

    地(dì)方(fāng)政(zhèng)府融資平台(tái)並(bìng)不(bù)是(shì)一(yī)開(kāi)始(shǐ)就被(bèi)禁止參與(yǔ)PPP項目的(de)。把(bǎ)視線(xiàn)拉回(huí)至(zhì)2015年(nián)，當时(shí)PPP項目正(zhèng)处于(yú)在(zài)我國(guó)大規模推進(jìn)之(zhī)初，相關(guān)規範性(xìng)文(wén)件(jiàn)对(duì)地(dì)方(fāng)政(zhèng)府融資平台(tái)的(de)參與(yǔ)還(huán)没有(yǒu)严令说(shuō)不(bù)。《國(guó)務(wù)院(yuàn)辦(bàn)公(gōng)廳轉(zhuǎn)發(fà)财政(zhèng)部(bù) 發(fà)展(zhǎn)改革(gé)委 人(rén)民(mín)银(yín)行 關(guān)于(yú)在(zài)公(gōng)共(gòng)服(fú)務(wù)领域推廣政(zhèng)府和(hé)社会(huì)資本(běn)合作(zuò)模式指导意(yì)見(jiàn)的(de)通(tòng)知》（國(guó)辦(bàn)發(fà)〔2015〕42号(hào)）就明确提(tí)出(chū)，对(duì)已經(jīng)建立現(xiàn)代(dài)企業制度(dù)、實(shí)現(xiàn)市(shì)场(chǎng)化(huà)運營的(de)，在(zài)其(qí)承擔的(de)地(dì)方(fāng)政(zhèng)府債務(wù)已納入(rù)政(zhèng)府财政(zhèng)預算、得到(dào)妥善处置並(bìng)明确公(gōng)告今後(hòu)不(bù)再承擔地(dì)方(fāng)政(zhèng)府舉債融資職能(néng)的(de)前提(tí)下(xià)，融資平台(tái)可(kě)作(zuò)为(wèi)社会(huì)資本(běn)參與(yǔ)當地(dì)PPP項目。當然，对(duì)于(yú)融資平台(tái)參與(yǔ)PPP的(de)方(fāng)式也(yě)作(zuò)出(chū)規範，就是(shì)要(yào)與(yǔ)政(zhèng)府脫钩，同政(zhèng)府签訂合同形式明确权責關(guān)系(xì)，同时(shí)严禁融資平台(tái)公(gōng)司通(tòng)过保底承諾等方(fāng)式進(jìn)行变相融資。

 

    在(zài)之(zhī)後(hòu)的(de)發(fà)展(zhǎn)过程中(zhōng)，由(yóu)于(yú)許多(duō)操作(zuò)不(bù)規範項目也(yě)被(bèi)包裝(zhuāng)成(chéng)PPP項目入(rù)庫，增加了(le)政(zhèng)府的(de)償債責任，清(qīng)理(lǐ)與(yǔ)規範PPP項目成(chéng)为(wèi)監管(guǎn)重(zhòng)點(diǎn)。經(jīng)曆了(le)2017、2018年(nián)严格的(de)PPP項目入(rù)庫审核與(yǔ)大規模的(de)退(tuì)庫清(qīng)理(lǐ)，融資平台(tái)開(kāi)始(shǐ)與(yǔ)PPP項目絕緣。《财政(zhèng)部(bù)關(guān)于(yú)進(jìn)一(yī)步加強(qiáng)政(zhèng)府和(hé)社会(huì)資本(běn)合作(zuò)（PPP）示範項目規範管(guǎn)理(lǐ)的(de)通(tòng)知》(财金(jīn)〔2018〕54号(hào))说(shuō)的(de)很清(qīng)楚：“國(guó)有(yǒu)企業或(huò)地(dì)方(fāng)政(zhèng)府融資平台(tái)公(gōng)司不(bù)得代(dài)表(biǎo)政(zhèng)府方(fāng)签署(shǔ)PPP項目合同，地(dì)方(fāng)政(zhèng)府融資平台(tái)公(gōng)司不(bù)得作(zuò)为(wèi)社会(huì)資本(běn)方(fāng)。”

 

    今年(nián)以(yǐ)来(lái)，融資平台(tái)是(shì)否完全(quán)不(bù)能(néng)作(zuò)为(wèi)社会(huì)資本(běn)方(fāng)參與(yǔ)PPP項目呢？对(duì)此(cǐ)政(zhèng)策又出(chū)現(xiàn)了(le)一(yī)丝(sī)松動(dòng)。财政(zhèng)部(bù)3月(yuè)7日(rì)印(yìn)發(fà)的(de)《關(guān)于(yú)推進(jìn)政(zhèng)府和(hé)社会(huì)資本(běn)合作(zuò)規範發(fà)展(zhǎn)的(de)實(shí)施意(yì)見(jiàn)》（财金(jīn)〔2019〕10号(hào)）規定(dìng)，本(běn)級政(zhèng)府所(suǒ)屬的(de)各(gè)類(lèi)融資平台(tái)公(gōng)司、融資平台(tái)公(gōng)司參股並(bìng)能(néng)对(duì)其(qí)經(jīng)營活動(dòng)構成(chéng)實(shí)质性(xìng)影響的(de)國(guó)有(yǒu)企業不(bù)得作(zuò)为(wèi)社会(huì)資本(běn)參與(yǔ)“本(běn)級”PPP項目。換而(ér)言之(zhī)，将融資平台(tái)參與(yǔ)PPP項目的(de)限制僅存留于(yú)本(běn)級政(zhèng)府的(de)項目，讓本(běn)級融資平台(tái)不(bù)能(néng)去(qù)當本(běn)級政(zhèng)府的(de)融資“白(bái)手(shǒu)套(tào)”，这相當于(yú)給(gěi)融資平台(tái)公(gōng)司參與(yǔ)PPP項目悄然“松綁”。

 

    对(duì)國(guó)企负債約束(shù)的(de)政(zhèng)策指引，約束(shù)融資平台(tái)有(yǒu)所(suǒ)为(wèi)有(yǒu)所(suǒ)不(bù)为(wèi)

 

    誠然，吸引民(mín)企和(hé)外企參與(yǔ)PPP，從而(ér)實(shí)現(xiàn)有(yǒu)效撬動(dòng)社会(huì)資本(běn)，無論從階(jiē)段(duàn)性(xìng)政(zhèng)策目标(biāo)還(huán)是(shì)长(cháng)期(qī)产業規劃(huà)，都是(shì)政(zhèng)策引导的(de)方(fāng)向(xiàng)。然而(ér)在(zài)我國(guó)的(de)PPP初始(shǐ)“培育”階(jiē)段(duàn)，國(guó)有(yǒu)企業無疑将扮演重(zhòng)要(yào)角(jiǎo)色(sè)，國(guó)企參與(yǔ)PPP項目既有(yǒu)天(tiān)然優勢，也(yě)存在(zài)制度(dù)約束(shù)，对(duì)此(cǐ)應(yìng)該辩(biàn)證看(kàn)待。徹底同政(zhèng)府脫钩完成(chéng)轉(zhuǎn)型的(de)融資平台(tái)公(gōng)司也(yě)将服(fú)從國(guó)企的(de)这一(yī)規律。

 

    2018年(nián)9月(yuè)13日(rì)，中(zhōng)共(gòng)中(zhōng)央辦(bàn)公(gōng)廳、國(guó)務(wù)院(yuàn)辦(bàn)公(gōng)廳印(yìn)發(fà)了(le)《關(guān)于(yú)加強(qiáng)國(guó)有(yǒu)企業資产负債約束(shù)的(de)指导意(yì)見(jiàn)》（以(yǐ)下(xià)簡稱《指导意(yì)見(jiàn)》），其(qí)中(zhōng)很多(duō)政(zhèng)策要(yào)點(diǎn)值得國(guó)資背景的(de)政(zhèng)府融資平台(tái)關(guān)注，以(yǐ)便在(zài)PPP項目中(zhōng)有(yǒu)所(suǒ)为(wèi)有(yǒu)所(suǒ)不(bù)为(wèi)。

 

    《指导意(yì)見(jiàn)》要(yào)點(diǎn)之(zhī)一(yī)，就是(shì)PPP實(shí)務(wù)界一(yī)直(zhí)讨論的(de)破产隔離原則得到(dào)政(zhèng)策肯定(dìng)。《指导意(yì)見(jiàn)》要(yào)求積极(jí)支持(chí)國(guó)有(yǒu)企業按照真(zhēn)實(shí)出(chū)售、破产隔離原則，依法(fǎ)依規開(kāi)展(zhǎn)資产證券化(huà)業務(wù)。这意(yì)味着國(guó)資融資平台(tái)公(gōng)司一(yī)旦參與(yǔ)PPP項目，可(kě)以(yǐ)以(yǐ)ABS、REITs開(kāi)展(zhǎn)融資，且(qiě)破产隔離将有(yǒu)效提(tí)振市(shì)场(chǎng)信(xìn)心(xīn)，便利相關(guān)債券發(fà)行，有(yǒu)利于(yú)社会(huì)資本(běn)方(fāng)進(jìn)行融資。《國(guó)務(wù)院(yuàn)辦(bàn)公(gōng)廳轉(zhuǎn)發(fà)财政(zhèng)部(bù) 發(fà)展(zhǎn)改革(gé)委 人(rén)民(mín)银(yín)行 關(guān)于(yú)在(zài)公(gōng)共(gòng)服(fú)務(wù)领域推廣政(zhèng)府和(hé)社会(huì)資本(běn)合作(zuò)模式指导意(yì)見(jiàn)的(de)通(tòng)知》（國(guó)辦(bàn)發(fà)〔2015〕42号(hào)）曾要(yào)求，金(jīn)融監管(guǎn)部(bù)門(mén)應(yìng)加強(qiáng)監督管(guǎn)理(lǐ)，引导金(jīn)融機(jī)構正(zhèng)确识别、計(jì)量(liàng)和(hé)控制風(fēng)險，按照風(fēng)險可(kě)控、商業可(kě)持(chí)續原則支持(chí)政(zhèng)府和(hé)社会(huì)資本(běn)合作(zuò)項目融資。因此(cǐ)，破产隔離的(de)引入(rù)，也(yě)符合金(jīn)融機(jī)構审慎贷款與(yǔ)監管(guǎn)機(jī)構审慎監管(guǎn)的(de)要(yào)求。《指导意(yì)見(jiàn)》中(zhōng)指出(chū)的(de)以(yǐ)企業應(yìng)收(shōu)账款、租賃債权等财产权利和(hé)基礎設施、商業物業等不(bù)動(dòng)产财产或(huò)财产权益为(wèi)資产證券化(huà)基礎資产，也(yě)符合當前的(de)主(zhǔ)流資本(běn)退(tuì)出(chū)操作(zuò)機(jī)制，融資平台(tái)处理(lǐ)起(qǐ)来(lái)應(yìng)該相对(duì)比較駕輕(qīng)就熟。

 

    其(qí)二(èr)是(shì)《指导意(yì)見(jiàn)》旗(qí)帜鮮明指出(chū)要(yào)完善國(guó)企參與(yǔ)國(guó)家或(huò)者(zhě)地(dì)方(fāng)發(fà)展(zhǎn)戰略、承擔公(gōng)共(gòng)服(fú)務(wù)的(de)合法(fǎ)权益保障機(jī)制。換言之(zhī)，支持(chí)地(dì)方(fāng)政(zhèng)府政(zhèng)策目标(biāo)的(de)达(dá)成(chéng)是(shì)國(guó)企的(de)本(běn)分(fēn)。國(guó)資融資平台(tái)公(gōng)司在(zài)滿足财金(jīn)〔2019〕10号(hào)的(de)要(yào)求前提(tí)下(xià)，無論從法(fǎ)理(lǐ)依据還(huán)是(shì)從現(xiàn)實(shí)需要(yào)，都是(shì)可(kě)以(yǐ)有(yǒu)条(tiáo)件(jiàn)地(dì)參與(yǔ)PPP項目。

 

    其(qí)三(sān)是(shì)《指导意(yì)見(jiàn)》对(duì)融資公(gōng)司轉(zhuǎn)型提(tí)出(chū)的(de)严格要(yào)求，且(qiě)勢在(zài)必行。例如(rú)，对(duì)严重(zhòng)資不(bù)抵債的(de)地(dì)方(fāng)融資平台(tái)，《指导意(yì)見(jiàn)》要(yào)求要(yào)依法(fǎ)實(shí)施破产重(zhòng)整或(huò)清(qīng)算，堅決防止“大而(ér)不(bù)能(néng)倒”，堅決防止風(fēng)險累積形成(chéng)系(xì)統性(xìng)風(fēng)險。这对(duì)于(yú)很多(duō)已經(jīng)失去(qù)清(qīng)償能(néng)力的(de)融資公(gōng)司来(lái)说(shuō)，不(bù)啻于(yú)開(kāi)出(chū)病危通(tòng)知單，融資公(gōng)司轉(zhuǎn)型已是(shì)避無可(kě)避。而(ér)且(qiě)，只(zhī)有(yǒu)完成(chéng)轉(zhuǎn)型，融資平台(tái)才能(néng)更(gèng)好(hǎo)地(dì)參與(yǔ)PPP項目。

 

    融資平台(tái)規範操作(zuò)是(shì)根(gēn)本(běn)，轉(zhuǎn)型升(shēng)級是(shì)現(xiàn)實(shí)理(lǐ)性(xìng)選擇

 

    國(guó)企在(zài)資金(jīn)融通(tòng)與(yǔ)基本(běn)建設上(shàng)有(yǒu)優勢慣性(xìng)，響應(yìng)政(zhèng)策号(hào)召上(shàng)相对(duì)民(mín)營企業也(yě)更(gèng)積极(jí)，地(dì)方(fāng)政(zhèng)府把(bǎ)PPP項目交給(gěi)國(guó)有(yǒu)企業一(yī)般也(yě)比較放(fàng)心(xīn)。而(ér)部(bù)分(fēn)PPP項目往往需要(yào)較大的(de)先(xiān)期(qī)投資，PPP項目全(quán)生(shēng)命周期(qī)的(de)利潤率優勢不(bù)明顯，导致(zhì)逐利色(sè)彩濃厚、对(duì)地(dì)方(fāng)政(zhèng)府契約精神存在(zài)猶疑、在(zài)融資上(shàng)又不(bù)占優勢的(de)民(mín)營資本(běn)，对(duì)參與(yǔ)PPP項目仍存在(zài)觀望态勢。種(zhǒng)種(zhǒng)因素都导致(zhì)地(dì)方(fāng)政(zhèng)府对(duì)于(yú)國(guó)資融資平台(tái)有(yǒu)天(tiān)然親近(jìn)感(gǎn)。

 

    然而(ér)，政(zhèng)府对(duì)于(yú)融資平台(tái)參與(yǔ)PPP項目仍然是(shì)警惕的(de)，規範操作(zuò)，不(bù)能(néng)擴大政(zhèng)府负債是(shì)底線(xiàn)。这也(yě)是(shì)融資平台(tái)作(zuò)PPP項目中(zhōng)需要(yào)重(zhòng)點(diǎn)注意(yì)的(de)。

 

    按照《關(guān)于(yú)推進(jìn)政(zhèng)府和(hé)社会(huì)資本(běn)合作(zuò)規範發(fà)展(zhǎn)的(de)實(shí)施意(yì)見(jiàn)》（财金(jīn)〔2019〕10号(hào)）的(de)規定(dìng)，由(yóu)政(zhèng)府實(shí)际兜底項目的(de)投資、建設、運營風(fēng)險的(de)項目，不(bù)是(shì)規範的(de)PPP項目。其(qí)中(zhōng)往往以(yǐ)政(zhèng)府回(huí)购投資本(běn)金(jīn)、承諾固定(dìng)回(huí)報或(huò)保障最(zuì)低(dī)收(shōu)益，乃至(zhì)甲乙双(shuāng)方(fāng)签訂陰陽合同，或(huò)者(zhě)政(zhèng)府为(wèi)項目融資提(tí)供擔保、還(huán)款承諾等形式出(chū)現(xiàn)，融資平台(tái)一(yī)旦參與(yǔ)PPP項目，这些(xiē)都是(shì)規範操作(zuò)中(zhōng)決不(bù)允許的(de)。

 

    不(bù)过，PPP項目中(zhōng)，政(zhèng)府並(bìng)不(bù)完全(quán)是(shì)不(bù)能(néng)給(gěi)任何有(yǒu)利承諾給(gěi)融資平台(tái)公(gōng)司，《PPP項目合作(zuò)指南(nán)》（财金(jīn)〔2014〕156号(hào)）認为(wèi)，政(zhèng)府可(kě)通(tòng)过無償劃(huà)撥土(tǔ)地(dì)，提(tí)供優惠贷款、贷款貼息，投資入(rù)股，放(fàng)棄項目公(gōng)司中(zhōng)政(zhèng)府股東(dōng)的(de)分(fēn)紅(hóng)权，以(yǐ)及授予項目周邊(biān)的(de)土(tǔ)地(dì)、商業等開(kāi)發(fà)收(shōu)益权等方(fāng)式，提(tí)高(gāo)項目公(gōng)司的(de)整體(tǐ)收(shōu)益水(shuǐ)平。

 

    同时(shí)，在(zài)使用(yòng)者(zhě)付費模式下(xià)，政(zhèng)府也(yě)可(kě)以(yǐ)签訂唯一(yī)性(xìng)条(tiáo)款保證項目公(gōng)司利潤。例如(rú)，在(zài)公(gōng)路(lù)項目中(zhōng)，可(kě)以(yǐ)規定(dìng)政(zhèng)府承諾在(zài)一(yī)定(dìng)年(nián)限內(nèi)，在(zài) PPP 項目附近(jìn)一(yī)定(dìng)区域不(bù)会(huì)修建另(lìng)一(yī)条(tiáo)具有(yǒu)競争性(xìng)的(de)公(gōng)路(lù)，保證項目公(gōng)司合理(lǐ)利潤。在(zài)污水(shuǐ)处理(lǐ)和(hé)垃圾处理(lǐ)項目中(zhōng)，政(zhèng)府可(kě)能(néng)会(huì)承諾按时(shí)提(tí)供一(yī)定(dìng)量(liàng)的(de)污水(shuǐ)或(huò)垃圾以(yǐ)保證項目的(de)運營。这種(zhǒng)承諾與(yǔ)不(bù)可(kě)政(zhèng)府兜底PPP項目償還(huán)責任本(běn)身(shēn)不(bù)矛盾。

 

    因此(cǐ)，在(zài)現(xiàn)有(yǒu)政(zhèng)策条(tiáo)件(jiàn)下(xià)，地(dì)方(fāng)政(zhèng)府融資平台(tái)是(shì)可(kě)以(yǐ)參加非(fēi)本(běn)級政(zhèng)府的(de)PPP，但能(néng)否滿足資产负債率要(yào)求将成(chéng)为(wèi)參與(yǔ)的(de)首要(yào)前提(tí)。

 

    《指导意(yì)見(jiàn)》原則上(shàng)以(yǐ)本(běn)行業上(shàng)年(nián)度(dù)規模以(yǐ)上(shàng)全(quán)部(bù)企業平均資产负債率为(wèi)基準線(xiàn)，設定(dìng)基準線(xiàn)加5个(gè)百(bǎi)分(fēn)點(diǎn)为(wèi)本(běn)年(nián)度(dù)資产负債率預警線(xiàn)，基準線(xiàn)加10个(gè)百(bǎi)分(fēn)點(diǎn)为(wèi)本(běn)年(nián)度(dù)資产负債率重(zhòng)點(diǎn)監管(guǎn)線(xiàn)。同时(shí)，《指导意(yì)見(jiàn)》对(duì)于(yú)國(guó)企債務(wù)公(gōng)開(kāi)也(yě)有(yǒu)相關(guān)規定(dìng)，要(yào)求各(gè)級相關(guān)國(guó)有(yǒu)資产管(guǎn)理(lǐ)部(bù)門(mén)要(yào)将各(gè)類(lèi)企業資产负債率預警線(xiàn)和(hé)重(zhòng)點(diǎn)監管(guǎn)線(xiàn)以(yǐ)及按照規定(dìng)應(yìng)公(gōng)開(kāi)的(de)企業财務(wù)信(xìn)息，通(tòng)过“信(xìn)用(yòng)中(zhōng)國(guó)”等媒介向(xiàng)社会(huì)公(gōng)開(kāi)，相關(guān)國(guó)有(yǒu)資产管(guǎn)理(lǐ)部(bù)門(mén)要(yào)将列入(rù)重(zhòng)點(diǎn)關(guān)注和(hé)重(zhòng)點(diǎn)監管(guǎn)企業名單的(de)企業及其(qí)債務(wù)風(fēng)險狀況，報送積极(jí)穩妥降低(dī)企業杠杆率工作(zuò)部(bù)际聯席(xí)会(huì)議辦(bàn)公(gōng)室(shì)，並(bìng)由(yóu)聯席(xí)会(huì)議辦(bàn)公(gōng)室(shì)通(tòng)報相關(guān)部(bù)門(mén)。

 

    債務(wù)纏身(shēn)的(de)地(dì)方(fāng)融資平台(tái)面(miàn)臨如(rú)此(cǐ)大的(de)公(gōng)開(kāi)壓力，只(zhī)能(néng)加快(kuài)轉(zhuǎn)型，並(bìng)通(tòng)过參與(yǔ)PPP項目等實(shí)體(tǐ)運作(zuò)方(fāng)式實(shí)現(xiàn)新生(shēng)。地(dì)方(fāng)政(zhèng)府也(yě)可(kě)以(yǐ)此(cǐ)为(wèi)契機(jī)，以(yǐ)國(guó)企參與(yǔ)PPP項目为(wèi)先(xiān)导，規範PPP操作(zuò)，取信(xìn)于(yú)企業，從而(ér)打(dǎ)消民(mín)企、外企參與(yǔ)PPP的(de)疑慮。假以(yǐ)时(shí)日(rì)，相信(xìn)規範而(ér)收(shōu)益預期(qī)較为(wèi)穩定(dìng)的(de)PPP項目終(zhōng)能(néng)成(chéng)为(wèi)社会(huì)資本(běn)眼中(zhōng)的(de)香(xiāng)饽饽。

作(zuò)者(zhě)：张(zhāng)澤明 大連(lián)海(hǎi)關(guān)