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國(guó)家發(fà)展(zhǎn)改革(gé)委PPP項目典型案(àn)例之(zhī)浙江省(shěng)杭州地(dì)铁(tiě)1号(hào)線(xiàn)項目

录(lù)入(rù)时(shí)間(jiān)：19-01-10訪問(wèn)：次(cì)

項目概況

1 項目基本(běn)情(qíng)況

1、項目名稱

浙江省(shěng)杭州地(dì)铁(tiě)1号(hào)線(xiàn)（簡稱“杭州地(dì)铁(tiě)1号(hào)線(xiàn)”）。

2、建設內(nèi)容與(yǔ)規模

杭州地(dì)铁(tiě)1号(hào)線(xiàn)的(de)建設內(nèi)容分(fēn)为(wèi)Ａ部(bù)分(fēn)和(hé)Ｂ部(bù)分(fēn)，其(qí)中(zhōng)Ａ部(bù)分(fēn)指車站、区間(jiān)、軌道(dào)等土(tǔ)建工程，由(yóu)杭州市(shì)地(dì)铁(tiě)集团(tuán)有(yǒu)限責任公(gōng)司（簡稱“市(shì)地(dì)铁(tiě)集团(tuán)”）负責融資、設計(jì)和(hé)建設；Ｂ部(bù)分(fēn)指車輛、裝(zhuāng)修、信(xìn)号(hào)等機(jī)電(diàn)設备工程，由(yóu)特(tè)許經(jīng)營公(gōng)司负責融資、設計(jì)、建設和(hé)運營。該項目南(nán)起(qǐ)江南(nán)段(duàn)蕭山(shān)湘湖(hú)站，經(jīng)江南(nán)副城(chéng)过錢(qián)塘江，再經(jīng)主(zhǔ)城(chéng)段(duàn)至(zhì)九(jiǔ)堡東(dōng)站，向(xiàng)東(dōng)至(zhì)文(wén)澤路(lù)站，向(xiàng)北(běi)至(zhì)臨平站，全(quán)长(cháng)約48公(gōng)里(lǐ)，共(gòng)設31个(gè)站點(diǎn)。該工程于(yú)2007年(nián)3月(yuè)開(kāi)工建設，于(yú)2012年(nián)11月(yuè)建成(chéng)試運營。

3、投資規模與(yǔ)結構及資金(jīn)来(lái)源

該項目概算總(zǒng)投資約221亿(yì)元(yuán)，Ａ部(bù)分(fēn)土(tǔ)建工程等投資約137.9亿(yì)元(yuán)，由(yóu)市(shì)地(dì)铁(tiě)集团(tuán)投資、建設並(bìng)持(chí)有(yǒu)，建成(chéng)後(hòu)以(yǐ)租賃的(de)形式給(gěi)特(tè)許經(jīng)營公(gōng)司；Ｂ部(bù)分(fēn)機(jī)電(diàn)設备工程等投資約82.9亿(yì)元(yuán)，采用(yòng)PPP模式，由(yóu)組建的(de)特(tè)許經(jīng)營公(gōng)司负責融資、設計(jì)、建設和(hé)運營，特(tè)許經(jīng)營期(qī)25年(nián)。特(tè)許經(jīng)營公(gōng)司是(shì)杭州杭港地(dì)铁(tiě)有(yǒu)限公(gōng)司（以(yǐ)下(xià)簡稱“杭港地(dì)铁(tiě)”），是(shì)由(yóu)市(shì)地(dì)铁(tiě)集团(tuán)全(quán)資子公(gōng)司（杭州地(dì)铁(tiě)1号(hào)線(xiàn)投資有(yǒu)限公(gōng)司）與(yǔ)香(xiāng)港地(dì)铁(tiě)全(quán)資子公(gōng)司（港铁(tiě)杭州1号(hào)線(xiàn)投資有(yǒu)限公(gōng)司）出(chū)資成(chéng)立的(de)中(zhōng)外合作(zuò)經(jīng)營的(de)有(yǒu)限公(gōng)司。

2 項目背景和(hé)進(jìn)展(zhǎn)情(qíng)況

由(yóu)于(yú)杭州地(dì)铁(tiě)1号(hào)線(xiàn)是(shì)杭州市(shì)的(de)第(dì)一(yī)条(tiáo)地(dì)铁(tiě)線(xiàn)路(lù)，市(shì)政(zhèng)府在(zài)相關(guān)軌道(dào)交通(tòng)建設和(hé)運營方(fāng)面(miàn)缺乏經(jīng)验(yàn)，亟須吸引軌道(dào)交通(tòng)專業境內(nèi)或(huò)境外資本(běn)進(jìn)入(rù)，以(yǐ)便學(xué)習其(qí)先(xiān)進(jìn)的(de)運營和(hé)管(guǎn)理(lǐ)經(jīng)验(yàn)，從而(ér)提(tí)高(gāo)杭州地(dì)铁(tiě)運營效率、降低(dī)成(chéng)本(běn)，为(wèi)市(shì)政(zhèng)府後(hòu)續軌道(dào)交通(tòng)的(de)建設和(hé)運營積累經(jīng)验(yàn)。在(zài)此(cǐ)背景下(xià)，杭州地(dì)铁(tiě)1号(hào)線(xiàn)采用(yòng)PPP模式進(jìn)行項目Ｂ部(bù)分(fēn)的(de)機(jī)電(diàn)安(ān)裝(zhuāng)和(hé)後(hòu)期(qī)的(de)特(tè)許運營。

杭州地(dì)铁(tiě)1号(hào)線(xiàn)的(de)建設始(shǐ)于(yú)20世纪初。2002年(nián)經(jīng)批準，杭州市(shì)地(dì)铁(tiě)集团(tuán)有(yǒu)限責任公(gōng)司成(chéng)立。2003年(nián)地(dì)铁(tiě)1号(hào)線(xiàn)試验(yàn)段(duàn)婺江路(lù)站工程開(kāi)工建設。2004年(nián)杭州地(dì)铁(tiě)1号(hào)線(xiàn)通(tòng)过建設規劃(huà)。2005年(nián)國(guó)務(wù)院(yuàn)批準該項目建設規劃(huà)；國(guó)家發(fà)展(zhǎn)改革(gé)委正(zhèng)式下(xià)發(fà)《關(guān)于(yú)审批杭州市(shì)城(chéng)市(shì)快(kuài)速軌道(dào)交通(tòng)建設規劃(huà)的(de)请示的(de)通(tòng)知》，地(dì)铁(tiě)1号(hào)線(xiàn)工程正(zhèng)式立項。項目于(yú)2007年(nián)3月(yuè)28日(rì)開(kāi)工，2012年(nián)11月(yuè)24日(rì)試運營。截至(zhì)2017年(nián)11月(yuè)底，日(rì)均客流從運營初期(qī)的(de)14万(wàn)人(rén)次(cì)/日(rì)，提(tí)升(shēng)到(dào)了(le)61万(wàn)人(rén)次(cì)/日(rì)，日(rì)均客流量(liàng)穩步递增。列車服(fú)務(wù)準點(diǎn)率达(dá)99.97％、兌現(xiàn)率达(dá)99.99％。

3 社会(huì)資本(běn)方(fāng)遴選过程

2005年(nián)10月(yuè)，杭州市(shì)軌道(dào)交通(tòng)建設資金(jīn)籌措辦(bàn)公(gōng)室(shì)成(chéng)立，並(bìng)在(zài)研究論證的(de)基礎上(shàng)，于(yú)2006年(nián)5月(yuè)明确了(le)地(dì)铁(tiě)1号(hào)線(xiàn)以(yǐ)PPP模式对(duì)外招商。2006—2007年(nián)，市(shì)政(zhèng)府分(fēn)别與(yǔ)港铁(tiě)、威立雅交通(tòng)中(zhōng)國(guó)公(gōng)司、新加坡SMRT签署(shǔ)投資合作(zuò)意(yì)向(xiàng)書(shū)。

2008年(nián)3月(yuè)，市(shì)政(zhèng)府授权市(shì)發(fà)展(zhǎn)改革(gé)委正(zhèng)式發(fà)布(bù)1号(hào)線(xiàn)特(tè)許經(jīng)營項目招商公(gōng)告，招商文(wén)件(jiàn)主(zhǔ)要(yào)包括投資申请人(rén)資格、招商程序、招商条(tiáo)件(jiàn)等內(nèi)容。其(qí)中(zhōng)，招商程序明确在(zài)对(duì)投資申请人(rén)提(tí)交的(de)《投資方(fāng)案(àn)書(shū)》評审後(hòu)，确定(dìng)談判順序及優先(xiān)談判对(duì)象(xiàng)。随後(hòu)，招商組與(yǔ)排序第(dì)一(yī)的(de)港铁(tiě)進(jìn)行原則性(xìng)協議談判，並(bìng)最(zuì)終(zhōng)選定(dìng)港铁(tiě)，與(yǔ)其(qí)签署(shǔ)原則性(xìng)協議。

2010年(nián)3月(yuè)4日(rì)，市(shì)政(zhèng)府與(yǔ)港铁(tiě)草(cǎo)签《杭州地(dì)铁(tiě)1号(hào)線(xiàn)項目特(tè)許協議》。

2010年(nián)5-11月(yuè)，國(guó)家發(fà)展(zhǎn)改革(gé)委委托中(zhōng)國(guó)國(guó)际工程咨詢公(gōng)司对(duì)草(cǎo)签的(de)《杭州地(dì)铁(tiě)1号(hào)線(xiàn)項目特(tè)許協議》進(jìn)行評估。根(gēn)据評估報告，談判組與(yǔ)港铁(tiě)啟動(dòng)二(èr)次(cì)談判，对(duì)評估報告中(zhōng)提(tí)及的(de)有(yǒu)關(guān)政(zhèng)府風(fēng)險的(de)核心(xīn)問(wèn)題(tí)進(jìn)行再次(cì)磋商。

2012年(nián)7—9月(yuè)，特(tè)許經(jīng)營公(gōng)司（杭港地(dì)铁(tiě)）成(chéng)立。9月(yuè)28日(rì)，市(shì)政(zhèng)府授权市(shì)交通(tòng)運輸局(jú)與(yǔ)特(tè)許經(jīng)營公(gōng)司正(zhèng)式签署(shǔ)《杭州地(dì)铁(tiě)1号(hào)線(xiàn)項目特(tè)許協議》。

運作(zuò)模式

1 該項目交易模式

地(dì)铁(tiě)1号(hào)線(xiàn)采用(yòng)“Ａ＋Ｂ包” 模式，其(qí)中(zhōng)Ａ部(bù)分(fēn)指車站、区間(jiān)、軌道(dào)等土(tǔ)建工程，由(yóu)市(shì)地(dì)铁(tiě)集团(tuán)负責融資、設計(jì)和(hé)建設；Ｂ部(bù)分(fēn)指車輛、裝(zhuāng)修、信(xìn)号(hào)等機(jī)電(diàn)設备工程，采用(yòng)PPP模式由(yóu)杭港地(dì)铁(tiě)负責融資、設計(jì)、建設和(hé)運營。

杭港地(dì)铁(tiě)從市(shì)地(dì)铁(tiě)集团(tuán)租賃Ａ部(bù)分(fēn)資产，並(bìng)與(yǔ)市(shì)政(zhèng)府签署(shǔ)特(tè)許經(jīng)營協議，取得1号(hào)線(xiàn)25年(nián)特(tè)許經(jīng)營权，负責1号(hào)線(xiàn)項目設施的(de)運營管(guǎn)理(lǐ)、维護和(hé)更(gèng)新，獲取票(piào)款收(shōu)入(rù)和(hé)非(fēi)票(piào)務(wù)收(shōu)入(rù)。特(tè)許經(jīng)營期(qī)結束(shù)後(hòu)，杭港地(dì)铁(tiě)将Ａ部(bù)分(fēn)資产無償交還(huán)給(gěi)市(shì)地(dì)铁(tiě)集团(tuán)，同时(shí)将Ｂ部(bù)分(fēn)項目設施移交給(gěi)市(shì)政(zhèng)府指定(dìng)主(zhǔ)體(tǐ)。合作(zuò)框架見(jiàn)图(tú)25-1。

2 投融資結構

地(dì)铁(tiě)1号(hào)線(xiàn)項目概算總(zǒng)投資約221亿(yì)元(yuán)，其(qí)中(zhōng)Ｂ部(bù)分(fēn)投資約82.9亿(yì)元(yuán)，由(yóu)組建的(de)杭港地(dì)铁(tiě)负責融資、設計(jì)、建設和(hé)運營。杭州地(dì)铁(tiě)1号(hào)線(xiàn)Ｂ部(bù)分(fēn)的(de)資本(běn)金(jīn)比例为(wèi)55％，約45.6亿(yì)元(yuán)，由(yóu)市(shì)地(dì)铁(tiě)集团(tuán)與(yǔ)港铁(tiě)分(fēn)别以(yǐ)51％與(yǔ)49％的(de)比例出(chū)資，其(qí)餘資金(jīn)由(yóu)杭港地(dì)铁(tiě)通(tòng)过贷款、融資租賃等方(fāng)式統一(yī)对(duì)外融資。

3 回(huí)報機(jī)制

1、票(piào)務(wù)收(shōu)入(rù)

按照特(tè)許協議的(de)約定(dìng)，杭港地(dì)铁(tiě)執行市(shì)政(zhèng)府制定(dìng)的(de)運營票(piào)價，按照實(shí)际客流量(liàng)取得票(piào)務(wù)收(shōu)入(rù)。

2、非(fēi)票(piào)務(wù)收(shōu)入(rù)

在(zài)特(tè)許經(jīng)營期(qī)內(nèi)，杭港地(dì)铁(tiě)根(gēn)据特(tè)許協議和(hé)資产租賃協議的(de)規定(dìng)獨家使用(yòng)地(dì)铁(tiě)1号(hào)線(xiàn)工程項目設施從事非(fēi)客運服(fú)務(wù)業務(wù)，包括商業零(líng)售、商鋪、廣告、報纸雜志、通(tòng)信(xìn)設施服(fú)務(wù)、提(tí)款機(jī)設施服(fú)務(wù)等其(qí)他(tā)經(jīng)營活動(dòng)。

3、票(piào)價差額補償

在(zài)特(tè)許經(jīng)營期(qī)內(nèi)，杭港地(dì)铁(tiě)按照特(tè)許協議約定(dìng)的(de)票(piào)價差額補償方(fāng)式獲取可(kě)行性(xìng)缺口(kǒu)補貼，即财政(zhèng)部(bù)門(mén)以(yǐ)政(zhèng)府购买服(fú)務(wù)的(de)方(fāng)式向(xiàng)杭港地(dì)铁(tiě)支付協議票(piào)價與(yǔ)清(qīng)分(fēn)票(piào)價間(jiān)的(de)差額部(bù)分(fēn)。

4 風(fēng)險分(fēn)配框架

該項目政(zhèng)府承擔法(fǎ)律、政(zhèng)策等風(fēng)險。杭港地(dì)铁(tiě)承擔項目設計(jì)、建造、财務(wù)和(hé)運營维護等風(fēng)險。双(shuāng)方(fāng)共(gòng)同承擔不(bù)可(kě)抗力等引起(qǐ)的(de)風(fēng)險。

地(dì)铁(tiě)項目的(de)客流風(fēng)險是(shì)双(shuāng)方(fāng)均難以(yǐ)預测的(de)，一(yī)般由(yóu)政(zhèng)府方(fāng)和(hé)特(tè)許經(jīng)營公(gōng)司共(gòng)同承擔。鑒于(yú)該項目审批進(jìn)度(dù)與(yǔ)施工進(jìn)度(dù)不(bù)一(yī)致(zhì)等原因，地(dì)铁(tiě)1号(hào)線(xiàn)特(tè)許經(jīng)營獲批时(shí)，部(bù)分(fēn)機(jī)電(diàn)設备資产已由(yóu)市(shì)地(dì)铁(tiě)集团(tuán)投資完成(chéng)，客觀上(shàng)造成(chéng)了(le)資金(jīn)與(yǔ)建設風(fēng)險實(shí)际已由(yóu)市(shì)地(dì)铁(tiě)集团(tuán)承擔的(de)情(qíng)況。因此(cǐ)，为(wèi)了(le)平衡風(fēng)險分(fēn)擔，票(piào)務(wù)收(shōu)入(rù)差額補償采取“保價不(bù)保量(liàng)”的(de)方(fāng)式，客流風(fēng)險全(quán)部(bù)由(yóu)杭港地(dì)铁(tiě)承擔。

5 合同體(tǐ)系(xì)

地(dì)铁(tiě)1号(hào)線(xiàn)PPP的(de)法(fǎ)律文(wén)本(běn)框架分(fēn)为(wèi)以(yǐ)下(xià)三(sān)个(gè)层(céng)次(cì)：

1、特(tè)許层(céng)层(céng)面(miàn)

市(shì)政(zhèng)府授权市(shì)交通(tòng)運輸局(jú)與(yǔ)杭港地(dì)铁(tiě)签署(shǔ)了(le)《杭州地(dì)铁(tiě)1号(hào)線(xiàn)項目特(tè)許協議》。特(tè)許協議包括特(tè)許权、項目建設、客運服(fú)務(wù)、融資及先(xiān)行回(huí)收(shōu)投資、項目設施的(de)移交、協議双(shuāng)方(fāng)的(de)一(yī)般权利和(hé)義務(wù)、争議的(de)解(jiě)決等十个(gè)章(zhāng)节(jié)。

2、特(tè)許經(jīng)營公(gōng)司层(céng)面(miàn)

市(shì)地(dì)铁(tiě)集团(tuán)與(yǔ)港铁(tiě)签署(shǔ)《杭州杭港地(dì)铁(tiě)有(yǒu)限公(gōng)司章(zhāng)程》和(hé)《杭州杭港地(dì)铁(tiě)有(yǒu)限公(gōng)司合作(zuò)經(jīng)營合同》。公(gōng)司章(zhāng)程與(yǔ)合作(zuò)經(jīng)營合同的(de)內(nèi)容基本(běn)一(yī)致(zhì)，明确了(le)特(tè)許經(jīng)營公(gōng)司的(de)合作(zuò)双(shuāng)方(fāng)主(zhǔ)體(tǐ)及責任，公(gōng)司的(de)決策機(jī)構、經(jīng)營管(guǎn)理(lǐ)機(jī)構、監事機(jī)構，公(gōng)司财務(wù)、稅費、审計(jì)，終(zhōng)止、轉(zhuǎn)讓及清(qīng)算等內(nèi)容。

3、資产层(céng)面(miàn)

市(shì)地(dì)铁(tiě)集团(tuán)與(yǔ)杭港地(dì)铁(tiě)签署(shǔ)《Ａ部(bù)分(fēn)資产租賃協議》，保證了(le)特(tè)許經(jīng)營項目資产運營、维護管(guǎn)理(lǐ)的(de)完整性(xìng)。

以(yǐ)上(shàng)三(sān)个(gè)层(céng)面(miàn)構成(chéng)的(de)法(fǎ)律文(wén)本(běn)體(tǐ)系(xì)中(zhōng)，特(tè)許協議是(shì)核心(xīn)，是(shì)PPP招商談判的(de)成(chéng)果(guǒ)、“公(gōng)私合作(zuò)” 的(de)依据；公(gōng)司章(zhāng)程、合作(zuò)經(jīng)營合同、資产租賃協議均为(wèi)特(tè)許經(jīng)營項目的(de)實(shí)施服(fú)務(wù)，均受特(tè)許協議的(de)約束(shù)。

借(jiè)鑒價值

（一(yī)）項目建設意(yì)義和(hé)自(zì)身(shēn)特(tè)色(sè)

推廣使用(yòng)PPP模式，有(yǒu)利于(yú)改变基礎設施供給(gěi)方(fāng)式，加快(kuài)政(zhèng)府職能(néng)轉(zhuǎn)变，使得政(zhèng)府角(jiǎo)色(sè)從“單一(yī)的(de)公(gōng)共(gòng)产品提(tí)供者(zhě)”逐步向(xiàng)“公(gōng)共(gòng)服(fú)務(wù)的(de)购买者(zhě)”轉(zhuǎn)变，從“公(gōng)共(gòng)产品生(shēng)产與(yǔ)監管(guǎn)双(shuāng)重(zhòng)角(jiǎo)色(sè)”逐步向(xiàng)“公(gōng)共(gòng)产品生(shēng)产與(yǔ)全(quán)过程服(fú)務(wù)的(de)監管(guǎn)者(zhě)”轉(zhuǎn)变。同时(shí)發(fà)揮社会(huì)資本(běn)方(fāng)的(de)資金(jīn)優勢和(hé)工程設計(jì)、施工、運營管(guǎn)理(lǐ)等方(fāng)面(miàn)的(de)比較優勢，解(jiě)決融資難題(tí)，提(tí)高(gāo)建設质量(liàng)和(hé)管(guǎn)理(lǐ)效率，降低(dī)項目全(quán)生(shēng)命周期(qī)成(chéng)本(běn)。

作(zuò)为(wèi)杭州市(shì)第(dì)一(yī)条(tiáo)地(dì)铁(tiě)線(xiàn)路(lù)，1号(hào)線(xiàn)線(xiàn)路(lù)长(cháng)、投資大，情(qíng)況複雜，又缺少(shǎo)軌道(dào)交通(tòng)投融資、建設與(yǔ)運營的(de)經(jīng)验(yàn)。在(zài)此(cǐ)客觀現(xiàn)實(shí)条(tiáo)件(jiàn)下(xià)，地(dì)铁(tiě)1号(hào)線(xiàn)采用(yòng)“Ａ＋Ｂ”将土(tǔ)建工程、機(jī)電(diàn)安(ān)裝(zhuāng)及後(hòu)期(qī)運營分(fēn)開(kāi)，对(duì)Ｂ部(bù)分(fēn)資产采用(yòng)PPP模式，降低(dī)了(le)項目招商難度(dù)，提(tí)高(gāo)了(le)項目对(duì)社会(huì)資本(běn)的(de)吸引力；同时(shí)引入(rù)三(sān)家具备豐富建設運營經(jīng)验(yàn)的(de)社会(huì)資本(běn)充分(fēn)競争，最(zuì)終(zhōng)确定(dìng)與(yǔ)港铁(tiě)合作(zuò)，通(tòng)过港铁(tiě)先(xiān)進(jìn)的(de)運營、管(guǎn)理(lǐ)經(jīng)验(yàn)，有(yǒu)效节(jié)約了(le)項目成(chéng)本(běn)，提(tí)高(gāo)了(le)運營质量(liàng)。

（二(èr)）采用(yòng)PPP模式的(de)創新點(diǎn)及示範價值

1、采用(yòng)“A+B”模式

杭州市(shì)政(zhèng)府經(jīng)过财務(wù)模型测算及分(fēn)析認为(wèi)如(rú)果(guǒ)将整条(tiáo)線(xiàn)路(lù)都拿出(chū)来(lái)實(shí)施PPP項目，市(shì)场(chǎng)上(shàng)可(kě)能(néng)缺乏具备投資實(shí)力的(de)社会(huì)投資人(rén)，考慮到(dào)項目的(de)可(kě)操作(zuò)性(xìng)，因而(ér)将地(dì)铁(tiě)1号(hào)線(xiàn)的(de)建設內(nèi)容分(fēn)为(wèi)Ａ部(bù)分(fēn)和(hé)Ｂ部(bù)分(fēn)，其(qí)中(zhōng)Ａ部(bù)分(fēn)指車站、区間(jiān)、軌道(dào)等土(tǔ)建工程，由(yóu)市(shì)地(dì)铁(tiě)集团(tuán)负責融資、設計(jì)和(hé)建設；Ｂ部(bù)分(fēn)指車輛、裝(zhuāng)修、信(xìn)号(hào)等機(jī)電(diàn)設备工程，由(yóu)特(tè)許經(jīng)營公(gōng)司负責融資、設計(jì)、建設和(hé)運營。采用(yòng)該種(zhǒng)運作(zuò)模式有(yǒu)效地(dì)引入(rù)了(le)具备豐富經(jīng)验(yàn)的(de)社会(huì)投資人(rén)，在(zài)一(yī)定(dìng)程度(dù)上(shàng)也(yě)緩解(jiě)了(le)政(zhèng)府的(de)資金(jīn)壓力，降低(dī)了(le)政(zhèng)府方(fāng)需承擔的(de)風(fēng)險。

2、項目前期(qī)形成(chéng)充分(fēn)的(de)競争關(guān)系(xì)

合适的(de)合作(zuò)夥伴是(shì)PPP項目取得成(chéng)功的(de)關(guān)鍵。項目在(zài)前期(qī)成(chéng)功吸引了(le)港铁(tiě)、威立雅交通(tòng)中(zhōng)國(guó)公(gōng)司、新加坡ＳＭＲＴ三(sān)家具备豐富運營經(jīng)验(yàn)的(de)國(guó)际性(xìng)企業，通(tòng)过充分(fēn)的(de)市(shì)场(chǎng)競争，避免了(le)一(yī)家獨大不(bù)利于(yú)談判的(de)局(jú)面(miàn)，以(yǐ)达(dá)到(dào)市(shì)政(zhèng)府降低(dī)項目全(quán)壽命周期(qī)成(chéng)本(běn)等目的(de)。

2008年(nián)3月(yuè)，市(shì)政(zhèng)府授权市(shì)發(fà)展(zhǎn)改革(gé)委正(zhèng)式發(fà)布(bù)地(dì)铁(tiě)1号(hào)線(xiàn)特(tè)許經(jīng)營項目招商公(gōng)告，招商文(wén)件(jiàn)主(zhǔ)要(yào)包括投資申请人(rén)資格、招商程序、招商条(tiáo)件(jiàn)等內(nèi)容。其(qí)中(zhōng)，招商程序明确在(zài)对(duì)投資申请人(rén)提(tí)交的(de)《投資方(fāng)案(àn)書(shū)》評审後(hòu)，确定(dìng)談判順序及優先(xiān)談判对(duì)象(xiàng)。随後(hòu)，招商組與(yǔ)排序第(dì)一(yī)的(de)港铁(tiě)進(jìn)行原則性(xìng)協議談判，並(bìng)最(zuì)終(zhōng)選定(dìng)港铁(tiě)，與(yǔ)其(qí)签署(shǔ)原則性(xìng)協議。正(zhèng)是(shì)經(jīng)过一(yī)系(xì)列市(shì)场(chǎng)测試，形成(chéng)充分(fēn)市(shì)场(chǎng)競争，選擇了(le)合适的(de)合作(zuò)夥伴，推進(jìn)了(le)項目的(de)成(chéng)功落(là)地(dì)。

（三(sān)）運作(zuò)經(jīng)验(yàn)及體(tǐ)会(huì)

1、引進(jìn)先(xiān)進(jìn)的(de)軌道(dào)交通(tòng)管(guǎn)理(lǐ)公(gōng)司，带(dài)動(dòng)行業發(fà)展(zhǎn)

杭州地(dì)铁(tiě)1号(hào)線(xiàn)作(zuò)为(wèi)杭州市(shì)的(de)第(dì)一(yī)条(tiáo)地(dì)铁(tiě)線(xiàn)路(lù)，鑒于(yú)审批進(jìn)度(dù)與(yǔ)施工進(jìn)度(dù)不(bù)一(yī)致(zhì)等原因，地(dì)铁(tiě)1号(hào)線(xiàn)特(tè)許經(jīng)營獲批时(shí)，部(bù)分(fēn)機(jī)電(diàn)設备資产已由(yóu)市(shì)地(dì)铁(tiě)集团(tuán)投資完成(chéng)。由(yóu)于(yú)客觀条(tiáo)件(jiàn)的(de)影響，原有(yǒu)“Ａ＋Ｂ” 模式向(xiàng)网(wǎng)運分(fēn)離方(fāng)向(xiàng)轉(zhuǎn)变。引入(rù)社会(huì)資本(běn)參與(yǔ)的(de)目的(de)是(shì)引進(jìn)具有(yǒu)先(xiān)進(jìn)行業運營、管(guǎn)理(lǐ)經(jīng)验(yàn)的(de)社会(huì)投資人(rén)。这種(zhǒng)內(nèi)在(zài)需求促使項目的(de)進(jìn)展(zhǎn)更(gèng)加符合政(zhèng)府的(de)初始(shǐ)預期(qī)，更(gèng)能(néng)有(yǒu)效發(fà)揮社会(huì)資本(běn)方(fāng)的(de)運營能(néng)力。

港铁(tiě)30多(duō)年(nián)軌道(dào)交通(tòng)規劃(huà)設計(jì)、建設運營和(hé)物業開(kāi)發(fà)的(de)成(chéng)熟模式在(zài)地(dì)铁(tiě)1号(hào)線(xiàn)特(tè)許經(jīng)營的(de)条(tiáo)件(jiàn)下(xià)得以(yǐ)充分(fēn)體(tǐ)現(xiàn)。值得指出(chū)的(de)是(shì)，网(wǎng)運分(fēn)離比“Ａ＋Ｂ”模式分(fēn)工更(gèng)加明确，價值传导關(guān)系(xì)更(gèng)加清(qīng)晰，适用(yòng)于(yú)财政(zhèng)能(néng)力比較充足的(de)地(dì)方(fāng)政(zhèng)府。

2、項目公(gōng)司承擔所(suǒ)有(yǒu)的(de)運營風(fēng)險，實(shí)現(xiàn)運營風(fēng)險的(de)轉(zhuǎn)移

在(zài)現(xiàn)行軌道(dào)交通(tòng)PPP模式操作(zuò)中(zhōng)，回(huí)報機(jī)制通(tòng)常采用(yòng)客流量(liàng)補貼模式或(huò)車公(gōng)里(lǐ)補貼模式。这两(liǎng)種(zhǒng)補貼模式中(zhōng)，由(yóu)于(yú)客觀原因导致(zhì)成(chéng)本(běn)或(huò)收(shōu)益發(fà)生(shēng)变化(huà)的(de)，均通(tòng)过在(zài)特(tè)許經(jīng)營協議中(zhōng)設定(dìng)動(dòng)态調整機(jī)制对(duì)变化(huà)部(bù)分(fēn)進(jìn)行調整，同时(shí)以(yǐ)一(yī)定(dìng)的(de)預测客流量(liàng)或(huò)約定(dìng)車公(gōng)里(lǐ)服(fú)務(wù)費作(zuò)为(wèi)判斷基準，政(zhèng)府向(xiàng)項目公(gōng)司進(jìn)行可(kě)行性(xìng)缺口(kǒu)補貼。对(duì)于(yú)超額收(shōu)益部(bù)分(fēn)，政(zhèng)府參與(yǔ)分(fēn)成(chéng)。这種(zhǒng)“保價保量(liàng)”的(de)方(fāng)式實(shí)质上(shàng)不(bù)利于(yú)發(fà)揮社会(huì)資本(běn)積极(jí)性(xìng)。

地(dì)铁(tiě)1号(hào)線(xiàn)特(tè)許經(jīng)營項目采用(yòng)的(de)是(shì)“保價不(bù)保量(liàng)” 的(de)方(fāng)式。地(dì)铁(tiě)1号(hào)線(xiàn)運營票(piào)價實(shí)行政(zhèng)府定(dìng)價管(guǎn)理(lǐ)，考慮到(dào)地(dì)铁(tiě)運營成(chéng)本(běn)会(huì)随着CPI、工資、電(diàn)價等因素的(de)变化(huà)而(ér)变化(huà)，因此(cǐ)《特(tè)許協議》中(zhōng)約定(dìng)了(le)開(kāi)通(tòng)年(nián)的(de)初始(shǐ)票(piào)價，同时(shí)也(yě)約定(dìng)了(le)根(gēn)据上(shàng)述三(sān)項因素進(jìn)行周期(qī)性(xìng)調整的(de)测算票(piào)價。若實(shí)际票(piào)價低(dī)于(yú)测算票(piào)價，政(zhèng)府就其(qí)差額向(xiàng)特(tè)許經(jīng)營公(gōng)司進(jìn)行補償；反之(zhī)，特(tè)許經(jīng)營公(gōng)司與(yǔ)政(zhèng)府分(fēn)成(chéng)。由(yóu)于(yú)客觀因素引起(qǐ)票(piào)價产生(shēng)的(de)变動(dòng)，由(yóu)政(zhèng)府方(fāng)承擔，这種(zhǒng)“保價不(bù)保量(liàng)”的(de)方(fāng)式使得客流風(fēng)險全(quán)部(bù)由(yóu)政(zhèng)府方(fāng)轉(zhuǎn)移到(dào)杭港地(dì)铁(tiě)。

3、建立有(yǒu)力的(de)政(zhèng)策保障體(tǐ)系(xì)和(hé)法(fǎ)律文(wén)本(běn)框架

杭州市(shì)政(zhèng)府及相關(guān)部(bù)門(mén)積极(jí)協調各(gè)方(fāng)利益關(guān)系(xì)，敢于(yú)突破創新，为(wèi)項目推進(jìn)提(tí)供了(le)全(quán)方(fāng)位(wèi)保障。在(zài)項目實(shí)施过程中(zhōng)，政(zhèng)府变成(chéng)了(le)全(quán)程參與(yǔ)者(zhě)和(hé)权利保障者(zhě)，为(wèi)項目配套(tào)出(chū)台(tái)了(le)《杭州市(shì)市(shì)政(zhèng)公(gōng)用(yòng)事業特(tè)許經(jīng)營条(tiáo)例》、《杭州市(shì)城(chéng)市(shì)軌道(dào)交通(tòng)運營管(guǎn)理(lǐ)辦(bàn)法(fǎ)》等法(fǎ)規政(zhèng)策。系(xì)列法(fǎ)規政(zhèng)策的(de)制定(dìng)和(hé)出(chū)台(tái)，使地(dì)铁(tiě)1号(hào)線(xiàn)的(de)運營管(guǎn)理(lǐ)遵循統一(yī)規劃(huà)、安(ān)全(quán)運營、規範服(fú)務(wù)、高(gāo)效便捷的(de)原則，有(yǒu)效保障了(le)城(chéng)市(shì)軌道(dào)交通(tòng)安(ān)全(quán)運營，维護了(le)各(gè)方(fāng)的(de)合法(fǎ)权益。

在(zài)法(fǎ)律文(wén)本(běn)方(fāng)面(miàn)，杭州地(dì)铁(tiě)1号(hào)線(xiàn)涉及的(de)法(fǎ)律文(wén)本(běn)包含三(sān)个(gè)层(céng)次(cì)：一(yī)是(shì)在(zài)特(tè)許权层(céng)面(miàn)，签署(shǔ)了(le)《杭州地(dì)铁(tiě)1号(hào)線(xiàn)項目特(tè)許協議》；二(èr)是(shì)在(zài)特(tè)許經(jīng)營公(gōng)司层(céng)面(miàn)，签署(shǔ)了(le)《杭州杭港地(dì)铁(tiě)有(yǒu)限公(gōng)司章(zhāng)程》和(hé)《杭州杭港地(dì)铁(tiě)有(yǒu)限公(gōng)司合作(zuò)經(jīng)營合同》；三(sān)是(shì)在(zài)資产层(céng)面(miàn)签署(shǔ)了(le)《Ａ部(bù)分(fēn)資产租賃協議》。法(fǎ)律文(wén)本(běn)具有(yǒu)明顯的(de)层(céng)次(cì)性(xìng)，分(fēn)别在(zài)特(tè)許权层(céng)面(miàn)、特(tè)許經(jīng)營层(céng)面(miàn)和(hé)資产层(céng)面(miàn)明确了(le)法(fǎ)律關(guān)系(xì)和(hé)主(zhǔ)體(tǐ)，使得各(gè)方(fāng)的(de)权責和(hé)義務(wù)清(qīng)晰有(yǒu)序，为(wèi)項目的(de)順利實(shí)施提(tí)供保障。

4、有(yǒu)效的(de)再評估和(hé)談判機(jī)制

再評估和(hé)談判機(jī)制一(yī)般适用(yòng)于(yú)項目邊(biān)界条(tiáo)件(jiàn)可(kě)以(yǐ)改变的(de)情(qíng)況。由(yóu)于(yú)PPP合同的(de)不(bù)完备性(xìng)，这種(zhǒng)機(jī)制的(de)研究和(hé)設立就顯得非(fēi)常重(zhòng)要(yào)。而(ér)現(xiàn)行PPP項目在(zài)實(shí)施过程中(zhōng)缺乏再評估和(hé)再談判機(jī)制。在(zài)市(shì)政(zhèng)府與(yǔ)港铁(tiě)草(cǎo)签《杭州地(dì)铁(tiě)1号(hào)線(xiàn)項目特(tè)許協議》後(hòu)，2010年(nián)5—11月(yuè)，國(guó)家發(fà)展(zhǎn)改革(gé)委委托中(zhōng)國(guó)國(guó)际工程咨詢公(gōng)司对(duì)草(cǎo)签的(de)《杭州地(dì)铁(tiě)1号(hào)線(xiàn)項目特(tè)許協議》進(jìn)行評估。談判組與(yǔ)港铁(tiě)根(gēn)据評估報告啟動(dòng)二(èr)次(cì)談判，对(duì)報告中(zhōng)提(tí)及的(de)有(yǒu)關(guān)政(zhèng)府風(fēng)險的(de)核心(xīn)問(wèn)題(tí)進(jìn)行再次(cì)磋商。这種(zhǒng)再評估和(hé)談判機(jī)制可(kě)以(yǐ)有(yǒu)效完善原有(yǒu)合同內(nèi)容，便于(yú)及时(shí)發(fà)現(xiàn)問(wèn)題(tí)，保障PPP的(de)长(cháng)效合作(zuò)。

5、建立有(yǒu)效的(de)監管(guǎn)機(jī)制

監管(guǎn)機(jī)制主(zhǔ)要(yào)通(tòng)过政(zhèng)府部(bù)門(mén)監管(guǎn)及協議監管(guǎn)得以(yǐ)保障。地(dì)铁(tiě)1号(hào)線(xiàn)項目的(de)政(zhèng)府監管(guǎn)部(bù)門(mén)可(kě)以(yǐ)分(fēn)为(wèi)两(liǎng)類(lèi)：一(yī)類(lèi)是(shì)政(zhèng)府直(zhí)接監管(guǎn)部(bù)門(mén)，另(lìng)一(yī)類(lèi)是(shì)一(yī)般監管(guǎn)部(bù)門(mén)。直(zhí)接監管(guǎn)部(bù)門(mén)與(yǔ)地(dì)铁(tiě)1号(hào)線(xiàn)的(de)投資、建設、運營發(fà)生(shēng)緊密的(de)聯系(xì)，例如(rú)交通(tòng)運輸局(jú)负責对(duì)地(dì)铁(tiě)1号(hào)線(xiàn)運營的(de)安(ān)全(quán)性(xìng)、準點(diǎn)率等進(jìn)行監管(guǎn)；财政(zhèng)局(jú)负責監督1号(hào)線(xiàn)運營的(de)經(jīng)濟效益情(qíng)況，以(yǐ)便給(gěi)予财政(zhèng)補貼。一(yī)般監管(guǎn)部(bù)門(mén)根(gēn)据各(gè)自(zì)的(de)職責範圍对(duì)地(dì)铁(tiě)1号(hào)線(xiàn)的(de)建設、運營等方(fāng)面(miàn)進(jìn)行監管(guǎn)，例如(rú)环(huán)保局(jú)对(duì)噪聲等环(huán)保情(qíng)況進(jìn)行監管(guǎn)。協議監管(guǎn)則是(shì)協議主(zhǔ)體(tǐ)通(tòng)过签署(shǔ)《特(tè)許協議》、《合作(zuò)經(jīng)營合同》、《資产租賃協議》等法(fǎ)律文(wén)體(tǐ)予以(yǐ)體(tǐ)現(xiàn)。（来(lái)源-中(zhōng)國(guó)城(chéng)市(shì)軌道(dào)交通(tòng)協会(huì)）

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