某政(zhèng)府通(tòng)过公(gōng)開(kāi)招投标(biāo)方(fāng)式将一(yī)个(gè)PPP項目發(fà)包給(gěi)一(yī)个(gè)具有(yǒu)施工資质的(de)社会(huì)投資人(rén)，双(shuāng)方(fāng)签訂《投資合作(zuò)框架協議》後(hòu)，政(zhèng)府方(fāng)提(tí)出(chū)为(wèi)規範操作(zuò)必須要(yào)再進(jìn)行施工二(èr)次(cì)招标(biāo)，而(ér)該社会(huì)資本(běn)方(fāng)認为(wèi)自(zì)身(shēn)已經(jīng)具备施工資质，而(ér)且(qiě)在(zài)很大程度(dù)上(shàng)就是(shì)为(wèi)了(le)獲取施工承包权才參與(yǔ)投标(biāo)社会(huì)投資人(rén)的(de)，如(rú)果(guǒ)二(èr)次(cì)招标(biāo)将导致(zhì)其(qí)施工承包权的(de)期(qī)望落(là)空，双(shuāng)方(fāng)遂起(qǐ)争議。

 

    由(yóu)上(shàng)述案(àn)例提(tí)出(chū)这樣(yàng)一(yī)个(gè)問(wèn)題(tí)：PPP項目施工是(shì)否必須二(èr)次(cì)招标(biāo)？在(zài)什(shén)麼(me)情(qíng)形下(xià)可(kě)以(yǐ)不(bù)再進(jìn)行二(èr)次(cì)招标(biāo)？是(shì)否強(qiáng)行二(èr)次(cì)招标(biāo)将对(duì)PPP市(shì)场(chǎng)导向(xiàng)有(yǒu)何影響？

 

    案(àn)例分(fēn)析

 

    随着PPP項目在(zài)全(quán)國(guó)如(rú)火(huǒ)如(rú)荼的(de)開(kāi)展(zhǎn)，政(zhèng)府和(hé)社会(huì)投資方(fāng)都面(miàn)臨着施工是(shì)否必須二(èr)次(cì)招标(biāo)的(de)問(wèn)題(tí)。所(suǒ)謂PPP項目“二(èr)次(cì)招标(biāo)”，主(zhǔ)要(yào)是(shì)指特(tè)許項目投資人(rén)依照《招标(biāo)投标(biāo)法(fǎ)》之(zhī)規定(dìng)，選定(dìng)項目勘察、設計(jì)、施工、運營等服(fú)務(wù)提(tí)供商而(ér)依法(fǎ)進(jìn)行的(de)二(èr)次(cì)招标(biāo)程序。招還(huán)是(shì)不(bù)招，使得政(zhèng)府和(hé)社会(huì)資本(běn)方(fāng)都倍感(gǎn)棘手(shǒu)與(yǔ)困惑。

 

    如(rú)果(guǒ)應(yìng)招未招，則依据《最(zuì)高(gāo)人(rén)民(mín)法(fǎ)院(yuàn)關(guān)于(yú)审理(lǐ)建設工程施工合同糾紛案(àn)件(jiàn)适用(yòng)法(fǎ)律問(wèn)題(tí)的(de)解(jiě)釋》第(dì)一(yī)条(tiáo)規定(dìng)，“建設工程必須進(jìn)行招标(biāo)而(ér)未招标(biāo)”的(de)，建設工程施工合同應(yìng)當認定(dìng)無效。合同無效，難以(yǐ)通(tòng)过审計(jì)，将导致(zhì)難以(yǐ)正(zhèng)常結算，最(zuì)終(zhōng)使得社会(huì)資本(běn)方(fāng)難獲财政(zhèng)支付，利益落(là)空。而(ér)且(qiě)，依据《招标(biāo)投标(biāo)法(fǎ)》第(dì)四(sì)十九(jiǔ)条(tiáo)的(de)規定(dìng)，政(zhèng)府方(fāng)相關(guān)責任人(rén)可(kě)能(néng)也(yě)應(yìng)規避招标(biāo)而(ér)受处分(fēn)。这也(yě)是(shì)政(zhèng)府方(fāng)往往为(wèi)了(le)程序規範，而(ér)要(yào)求二(èr)次(cì)招标(biāo)的(de)原因所(suǒ)在(zài)。

 

    但如(rú)果(guǒ)二(èr)次(cì)招标(biāo)，則施工單位(wèi)參與(yǔ)PPP項目投資的(de)热(rè)情(qíng)将受挫。因为(wèi)作(zuò)为(wèi)施工單位(wèi)參與(yǔ)PPP項目的(de)主(zhǔ)要(yào)目的(de)在(zài)于(yú)獲取PPP項目合同約定(dìng)價格及期(qī)限的(de)項目施工承包权。金(jīn)融資本(běn)及产業資本(běn)也(yě)很關(guān)注PPP項目施工承包权，只(zhī)有(yǒu)其(qí)主(zhǔ)导施工承包权，才可(kě)能(néng)從施工單位(wèi)獲取一(yī)块收(shōu)益，以(yǐ)補貼其(qí)融資部(bù)分(fēn)虧損。所(suǒ)以(yǐ)含施工的(de)PPP項目更(gèng)受社会(huì)資本(běn)歡迎。而(ér)當施工二(èr)次(cì)招标(biāo)成(chéng)为(wèi)必須，依据《招标(biāo)投标(biāo)法(fǎ)》第(dì)三(sān)十四(sì)条(tiáo)“與(yǔ)招标(biāo)人(rén)存在(zài)利害關(guān)系(xì)可(kě)能(néng)影響招标(biāo)公(gōng)正(zhèng)性(xìng)的(de)法(fǎ)人(rén)、其(qí)他(tā)組織或(huò)者(zhě)个(gè)人(rén)，不(bù)得參加投标(biāo)。單位(wèi)负責人(rén)为(wèi)同一(yī)人(rén)或(huò)者(zhě)存在(zài)控股、管(guǎn)理(lǐ)關(guān)系(xì)的(de)不(bù)同單位(wèi)，不(bù)得參加同一(yī)标(biāo)段(duàn)投标(biāo)或(huò)者(zhě)未劃(huà)分(fēn)标(biāo)段(duàn)的(de)同一(yī)招标(biāo)項目投标(biāo)。违反前两(liǎng)款規定(dìng)的(de)，相關(guān)投标(biāo)均無效” 的(de)規定(dìng)，已經(jīng)成(chéng)交的(de)社会(huì)投資方(fāng)作(zuò)为(wèi)項目施工的(de)招标(biāo)方(fāng)，則不(bù)能(néng)再自(zì)行參與(yǔ)投标(biāo)，其(qí)參與(yǔ)PPP項目最(zuì)看(kàn)重(zhòng)的(de)施工承包权則落(là)空。

 

    基于(yú)以(yǐ)上(shàng)分(fēn)析，PPP項目施工是(shì)否必須二(èr)次(cì)招标(biāo)以(yǐ)及在(zài)什(shén)麼(me)情(qíng)形下(xià)可(kě)以(yǐ)不(bù)再進(jìn)行二(èr)次(cì)招标(biāo)的(de)問(wèn)題(tí)結論，則顯得至(zhì)關(guān)重(zhòng)要(yào)。

 

    案(àn)例说(shuō)法(fǎ)

 

    （一(yī)）相關(guān)法(fǎ)律規定(dìng)

 

    是(shì)否必須招标(biāo)，該問(wèn)題(tí)依然要(yào)回(huí)到(dào)《招标(biāo)投标(biāo)法(fǎ)》及《招标(biāo)投标(biāo)法(fǎ)實(shí)施条(tiáo)例》等法(fǎ)律法(fǎ)規的(de)理(lǐ)解(jiě)上(shàng)来(lái)找(zhǎo)答(dá)案(àn)。

 

    《招标(biāo)投标(biāo)法(fǎ)》第(dì)六(liù)十六(liù)規定(dìng)：“涉及國(guó)家安(ān)全(quán)、國(guó)家秘密、搶險救灾或(huò)者(zhě)屬于(yú)利用(yòng)扶貧資金(jīn)實(shí)行以(yǐ)工代(dài)赈、需要(yào)使用(yòng)農民(mín)工等特(tè)殊情(qíng)況，不(bù)适宜進(jìn)行招标(biāo)的(de)項目，按照國(guó)家有(yǒu)關(guān)規定(dìng)可(kě)以(yǐ)不(bù)進(jìn)行招标(biāo)。”

 

    《招标(biāo)投标(biāo)法(fǎ)實(shí)施条(tiáo)例》第(dì)九(jiǔ)条(tiáo)規定(dìng)：“除招标(biāo)投标(biāo)法(fǎ)第(dì)六(liù)十六(liù)条(tiáo)規定(dìng)的(de)可(kě)以(yǐ)不(bù)進(jìn)行招标(biāo)的(de)特(tè)殊情(qíng)況外，有(yǒu)下(xià)列情(qíng)形之(zhī)一(yī)的(de)，可(kě)以(yǐ)不(bù)進(jìn)行招标(biāo)：（一(yī)）需要(yào)采用(yòng)不(bù)可(kě)替代(dài)的(de)專利或(huò)者(zhě)專有(yǒu)技術(shù)；（二(èr)）采购人(rén)依法(fǎ)能(néng)夠自(zì)行建設、生(shēng)产或(huò)者(zhě)提(tí)供；（三(sān)）已通(tòng)过招标(biāo)方(fāng)式選定(dìng)的(de)特(tè)許經(jīng)營項目投資人(rén)依法(fǎ)能(néng)夠自(zì)行建設、生(shēng)产或(huò)者(zhě)提(tí)供；（四(sì)）需要(yào)向(xiàng)原中(zhōng)标(biāo)人(rén)采购工程、貨物或(huò)者(zhě)服(fú)務(wù)，否則将影響施工或(huò)者(zhě)功能(néng)配套(tào)要(yào)求；（五(wǔ)）國(guó)家規定(dìng)的(de)其(qí)他(tā)特(tè)殊情(qíng)形。”

 

    另(lìng)外，财政(zhèng)部(bù)2016年(nián)10月(yuè)11日(rì)發(fà)布(bù)的(de)《關(guān)于(yú)在(zài)公(gōng)共(gòng)服(fú)務(wù)领域深入(rù)推進(jìn)政(zhèng)府和(hé)社会(huì)資本(běn)合作(zuò)工作(zuò)的(de)通(tòng)知》（财金(jīn)[2016]90号(hào) ）規定(dìng)：“对(duì)于(yú)涉及工程建設、設备采购或(huò)服(fú)務(wù)外包的(de)PPP項目，已經(jīng)依据《政(zhèng)府采购法(fǎ)》選定(dìng)社会(huì)資本(běn)合作(zuò)方(fāng)的(de)，合作(zuò)方(fāng)依法(fǎ)能(néng)夠自(zì)行建設、生(shēng)产或(huò)者(zhě)提(tí)供服(fú)務(wù)的(de)，按照《招标(biāo)投标(biāo)法(fǎ)實(shí)施条(tiáo)例》第(dì)九(jiǔ)条(tiáo)規定(dìng)，合作(zuò)方(fāng)可(kě)以(yǐ)不(bù)再進(jìn)行招标(biāo)。

 

    （二(èr)）哪些(xiē)情(qíng)形下(xià)可(kě)以(yǐ)不(bù)再進(jìn)行二(èr)次(cì)招标(biāo)？

 

    基于(yú)上(shàng)述法(fǎ)律及規範性(xìng)文(wén)件(jiàn)規定(dìng)，我们(men)可(kě)以(yǐ)總(zǒng)結出(chū)在(zài)下(xià)列情(qíng)形下(xià)PPP項目施工是(shì)可(kě)以(yǐ)不(bù)再進(jìn)行二(èr)次(cì)招标(biāo)的(de)的(de)：

 

    第(dì)一(yī)，工程項目本(běn)身(shēn)涉及國(guó)家安(ān)全(quán)、國(guó)家秘密、搶險救灾或(huò)者(zhě)屬于(yú)利用(yòng)扶貧資金(jīn)實(shí)行以(yǐ)工代(dài)赈、需要(yào)使用(yòng)農民(mín)工等特(tè)殊情(qíng)況，不(bù)适宜進(jìn)行招标(biāo)的(de)項目，或(huò)者(zhě)需要(yào)采用(yòng)不(bù)可(kě)替代(dài)的(de)專利或(huò)者(zhě)專有(yǒu)技術(shù)的(de)項目，均可(kě)不(bù)再進(jìn)行施工招标(biāo)。

 

    第(dì)二(èr)，根(gēn)据《招标(biāo)投标(biāo)法(fǎ)實(shí)施条(tiáo)例》第(dì)九(jiǔ)条(tiáo)第(dì)三(sān)項的(de)規定(dìng)，已經(jīng)履行招标(biāo)程序選定(dìng)的(de)特(tè)許經(jīng)營項目投資人(rén)，且(qiě)投資人(rén)依法(fǎ)能(néng)夠自(zì)行建設、生(shēng)产和(hé)提(tí)供的(de)，可(kě)以(yǐ)不(bù)進(jìn)行二(èr)次(cì)招标(biāo)。

 

    必須指出(chū)的(de)是(shì)，該情(qíng)形下(xià)，PPP項目必須是(shì)特(tè)許經(jīng)營項目。而(ér)根(gēn)据《國(guó)家發(fà)展(zhǎn)改革(gé)委關(guān)于(yú)開(kāi)展(zhǎn)政(zhèng)府和(hé)社会(huì)資本(běn)合作(zuò)的(de)指导意(yì)見(jiàn)》第(dì)一(yī)条(tiáo)規定(dìng)，特(tè)許經(jīng)營只(zhī)是(shì)PPP項目的(de)主(zhǔ)要(yào)方(fāng)式之(zhī)一(yī)，若PPP采用(yòng)了(le)政(zhèng)府购买服(fú)務(wù)等方(fāng)式則不(bù)必然免去(qù)施工二(èr)次(cì)招标(biāo)。

 

    而(ér)根(gēn)据《基礎設施和(hé)公(gōng)用(yòng)事業特(tè)許經(jīng)營管(guǎn)理(lǐ)辦(bàn)法(fǎ)》第(dì)三(sān)条(tiáo)規定(dìng)：特(tè)許經(jīng)營是(shì)指“政(zhèng)府采用(yòng)競争方(fāng)式依法(fǎ)授权中(zhōng)華人(rén)民(mín)共(gòng)和(hé)國(guó)境內(nèi)外的(de)法(fǎ)人(rén)或(huò)者(zhě)其(qí)他(tā)組織，通(tòng)过協議明确权利義務(wù)和(hé)風(fēng)險分(fēn)擔，約定(dìng)其(qí)在(zài)一(yī)定(dìng)期(qī)限和(hé)範圍內(nèi)投資建設運營基礎設施和(hé)公(gōng)用(yòng)事業並(bìng)獲得收(shōu)益，提(tí)供公(gōng)共(gòng)产品或(huò)者(zhě)公(gōng)共(gòng)服(fú)務(wù)”。就是(shì)说(shuō)，特(tè)許經(jīng)營权是(shì)政(zhèng)府依法(fǎ)授予社会(huì)資本(běn)在(zài)一(yī)定(dìng)期(qī)限和(hé)範圍內(nèi)投資建設運營基礎設施和(hé)公(gōng)用(yòng)事業並(bìng)獲得收(shōu)益的(de)权利。特(tè)許經(jīng)營权的(de)核心(xīn)是(shì)社会(huì)資本(běn)对(duì)基礎設施和(hé)公(gōng)用(yòng)事業占有(yǒu)、使用(yòng)和(hé)收(shōu)益的(de)权利。

 

    因此(cǐ)，只(zhī)有(yǒu)滿足“特(tè)許經(jīng)營”上(shàng)述實(shí)质性(xìng)要(yào)素的(de)項目的(de)投資人(rén)，其(qí)能(néng)夠自(zì)行建設、生(shēng)产和(hé)提(tí)供的(de)，且(qiě)事先(xiān)已經(jīng)通(tòng)过招标(biāo)方(fāng)式入(rù)選，才可(kě)依法(fǎ)免去(qù)施工二(èr)次(cì)招标(biāo)。

 

    第(dì)三(sān)，已經(jīng)依据《政(zhèng)府采购法(fǎ)》選定(dìng)社会(huì)資本(běn)合作(zuò)方(fāng)的(de)，合作(zuò)方(fāng)依法(fǎ)能(néng)夠自(zì)行建設、生(shēng)产或(huò)者(zhě)提(tí)供服(fú)務(wù)的(de)，無論選定(dìng)社会(huì)資本(běn)方(fāng)的(de)方(fāng)式是(shì)否为(wèi)招投标(biāo)，均可(kě)以(yǐ)不(bù)再進(jìn)行二(èr)次(cì)招标(biāo)。

 

    但必須指出(chū)的(de)是(shì)，在(zài)實(shí)務(wù)中(zhōng)，对(duì)这種(zhǒng)情(qíng)形是(shì)否必然不(bù)再二(èr)次(cì)招标(biāo)是(shì)存在(zài)争議的(de)。有(yǒu)人(rén)認为(wèi)《關(guān)于(yú)在(zài)公(gōng)共(gòng)服(fú)務(wù)领域深入(rù)推進(jìn)政(zhèng)府和(hé)社会(huì)資本(běn)合作(zuò)工作(zuò)的(de)通(tòng)知》（财金(jīn)[2016]90号(hào) ）該文(wén)对(duì)上(shàng)位(wèi)法(fǎ)《招标(biāo)投标(biāo)法(fǎ)實(shí)施条(tiáo)例》做了(le)擴大解(jiě)釋，依据《立法(fǎ)法(fǎ)》的(de)規定(dìng)，該通(tòng)知的(de)規定(dìng)內(nèi)容當屬無效，即未通(tòng)过招标(biāo)方(fāng)式選定(dìng)社会(huì)資本(běn)合作(zuò)方(fāng)，如(rú)政(zhèng)府依据《政(zhèng)府采购法(fǎ)》規定(dìng)的(de)競争性(xìng)談判等其(qí)他(tā)非(fēi)招标(biāo)方(fāng)式選定(dìng)了(le)社会(huì)資本(běn)方(fāng)，則無論社会(huì)資本(běn)方(fāng)是(shì)否具有(yǒu)自(zì)行建設的(de)能(néng)力，施工都必須再進(jìn)行二(èr)次(cì)招标(biāo)。对(duì)此(cǐ)，笔(bǐ)者(zhě)有(yǒu)不(bù)同的(de)看(kàn)法(fǎ)。下(xià)文(wén)将重(zhòng)點(diǎn)論述。

 

    （三(sān)）不(bù)進(jìn)行二(èr)次(cì)招标(biāo)的(de)法(fǎ)理(lǐ)分(fēn)析

 

    首先(xiān)，從合同法(fǎ)律關(guān)系(xì)来(lái)看(kàn)，在(zài)PPP項目關(guān)系(xì)中(zhōng)，政(zhèng)府是(shì)甲方(fāng)，社会(huì)資本(běn)方(fāng)是(shì)乙方(fāng)；而(ér)在(zài)施工合同關(guān)系(xì)中(zhōng)，社会(huì)資本(běn)方(fāng)是(shì)采购甲方(fāng)，施工企業是(shì)乙方(fāng)。當一(yī)旦選定(dìng)社会(huì)資本(běn)合作(zuò)方(fāng)後(hòu)，政(zhèng)府便退(tuì)出(chū)，政(zhèng)府僅能(néng)通(tòng)过《投資合作(zuò)協議》或(huò)《PPP項目合同》来(lái)約束(shù)社会(huì)資本(běn)方(fāng)，社会(huì)資本(běn)方(fāng)依約向(xiàng)政(zhèng)府提(tí)供建設、運營等服(fú)務(wù)。當建設項目如(rú)何完成(chéng)，是(shì)否需要(yào)再次(cì)選擇施工方(fāng)时(shí)，社会(huì)資本(běn)方(fāng)便成(chéng)了(le)采购人(rén)。此(cǐ)时(shí)，财金(jīn)[2016]90号(hào)文(wén)關(guān)于(yú)“涉及工程建設、設备采购或(huò)服(fú)務(wù)外包的(de)PPP項目，已經(jīng)依据《政(zhèng)府采购法(fǎ)》選定(dìng)社会(huì)資本(běn)合作(zuò)方(fāng)的(de)，合作(zuò)方(fāng)依法(fǎ)能(néng)夠自(zì)行建設、生(shēng)产或(huò)者(zhě)提(tí)供服(fú)務(wù)的(de)，按照《招标(biāo)投标(biāo)法(fǎ)實(shí)施条(tiáo)例》第(dì)九(jiǔ)条(tiáo)規定(dìng)，合作(zuò)方(fāng)可(kě)以(yǐ)不(bù)再進(jìn)行招标(biāo)”的(de)規定(dìng)，與(yǔ)《招标(biāo)投标(biāo)法(fǎ)實(shí)施条(tiáo)例》第(dì)九(jiǔ)条(tiáo)第(dì)（二(èr)）項“采购人(rén)依法(fǎ)能(néng)夠自(zì)行建設、生(shēng)产或(huò)者(zhě)提(tí)供”的(de)規定(dìng)相吻合，並(bìng)未违反上(shàng)位(wèi)法(fǎ)的(de)規定(dìng)。

 

    其(qí)次(cì)，從招投标(biāo)制度(dù)目的(de)来(lái)看(kàn)，強(qiáng)制招投标(biāo)是(shì)为(wèi)了(le)選擇好(hǎo)的(de)施工方(fāng)，保證工程的(de)质量(liàng)、合理(lǐ)的(de)成(chéng)本(běn)及防止工程中(zhōng)的(de)腐败。这个(gè)任務(wù)在(zài)对(duì)社会(huì)資本(běn)的(de)招投标(biāo)过程中(zhōng)已經(jīng)解(jiě)決。因为(wèi)在(zài)PPP招标(biāo)的(de)时(shí)候，政(zhèng)府方(fāng)对(duì)PPP項目的(de)成(chéng)本(běn)和(hé)收(shōu)益及社会(huì)效益已經(jīng)把(bǎ)握和(hé)控制了(le)。社会(huì)資本(běn)方(fāng)对(duì)工程质量(liàng)的(de)控制和(hé)成(chéng)本(běn)的(de)把(bǎ)握，作(zuò)为(wèi)PPP項目的(de)甲方(fāng)不(bù)需要(yào)再管(guǎn)。社会(huì)資本(běn)方(fāng)中(zhōng)标(biāo)PPP項目之(zhī)後(hòu)，尤其(qí)是(shì)自(zì)行進(jìn)行施工，对(duì)质量(liàng)和(hé)成(chéng)本(běn)的(de)控制，無論是(shì)否進(jìn)行招投标(biāo)，總(zǒng)的(de)成(chéng)本(běn)的(de)质量(liàng)問(wèn)題(tí)是(shì)內(nèi)部(bù)消化(huà)的(de)，再進(jìn)行招标(biāo)没有(yǒu)必要(yào)。

 

    因此(cǐ)，笔(bǐ)者(zhě)認为(wèi)只(zhī)要(yào)根(gēn)据《政(zhèng)府采购法(fǎ)》来(lái)選定(dìng)了(le)社会(huì)資本(běn)方(fāng)，社会(huì)資本(běn)方(fāng)能(néng)自(zì)行建設的(de)，依法(fǎ)可(kě)免去(qù)二(èr)次(cì)招标(biāo)程序。

 

    二(èr)次(cì)招标(biāo)对(duì)PPP市(shì)场(chǎng)导向(xiàng)可(kě)能(néng)产生(shēng)一(yī)定(dìng)的(de)影響。如(rú)果(guǒ)政(zhèng)府強(qiáng)行对(duì)PPP項目施工進(jìn)行二(èr)次(cì)招标(biāo)，則有(yǒu)意(yì)通(tòng)过PPP項目獲取施工承包权的(de)施工企業參與(yǔ)社会(huì)投資人(rén)競标(biāo)的(de)積极(jí)性(xìng)将会(huì)大大降低(dī)。但是(shì)，如(rú)此(cǐ)将淘汰出(chū)重(zhòng)建設而(ér)無實(shí)际運營能(néng)力的(de)社会(huì)資本(běn)方(fāng)，由(yóu)此(cǐ)将PPP項目真(zhēn)正(zhèng)引导到(dào)國(guó)家引入(rù)PPP制度(dù)的(de)初衷上(shàng)来(lái)。

来(lái)源：築龍電(diàn)子招标(biāo)投标(biāo)