一(yī)、農業類(lèi)PPP項目發(fà)展(zhǎn)現(xiàn)狀

 

    農業作(zuò)为(wèi)第(dì)一(yī)产業一(yī)直(zhí)是(shì)拉動(dòng)中(zhōng)國(guó)經(jīng)濟的(de)基礎，深化(huà)農業投融資體(tǐ)制改革(gé)，推動(dòng)農業供給(gěi)側結構性(xìng)改革(gé)，促進(jìn)農業持(chí)續健康發(fà)展(zhǎn)曆来(lái)是(shì)中(zhōng)國(guó)經(jīng)濟發(fà)展(zhǎn)的(de)重(zhòng)要(yào)基礎。然而(ér)，現(xiàn)在(zài)我國(guó)農業、農村(cūn)的(de)發(fà)展(zhǎn)還(huán)是(shì)相对(duì)緩慢(màn)的(de)，農村(cūn)的(de)住房(fáng)、交通(tòng)、环(huán)境等基礎設施建設、醫療服(fú)務(wù)、文(wén)化(huà)設施等公(gōng)共(gòng)服(fú)務(wù)均普遍(biàn)落(là)後(hòu)；城(chéng)鄉(xiāng)之(zhī)間(jiān)在(zài)收(shōu)入(rù)、消費、享有(yǒu)公(gōng)共(gòng)服(fú)務(wù)的(de)水(shuǐ)平上(shàng)均存在(zài)很大差距。同时(shí)，農村(cūn)的(de)建設項目多(duō)为(wèi)公(gōng)益性(xìng)及準公(gōng)益性(xìng)，更(gèng)多(duō)的(de)是(shì)依靠政(zhèng)府财政(zhèng)支出(chū)，这对(duì)政(zhèng)府财政(zhèng)产生(shēng)了(le)不(bù)小的(de)壓力。

 

    鑒于(yú)此(cǐ)，为(wèi)了(le)減輕(qīng)政(zhèng)府财政(zhèng)支出(chū)壓力，提(tí)升(shēng)農業投資整體(tǐ)效率與(yǔ)效益，加快(kuài)農業現(xiàn)代(dài)化(huà)，政(zhèng)府與(yǔ)社会(huì)資本(běn)合作(zuò)模式越来(lái)越多(duō)地(dì)被(bèi)運用(yòng)到(dào)農業項目中(zhōng)。2016年(nián)，國(guó)家發(fà)展(zhǎn)改革(gé)委及農業部(bù)出(chū)台(tái)了(le)《關(guān)于(yú)推進(jìn)農業领域政(zhèng)府和(hé)社会(huì)資本(běn)合作(zuò)的(de)指导意(yì)見(jiàn)》（發(fà)改農經(jīng)〔2016〕2574号(hào)），鼓勵並(bìng)強(qiáng)化(huà)在(zài)農業领域實(shí)施政(zhèng)府與(yǔ)社会(huì)資本(běn)合作(zuò)模式。2017年(nián)，财政(zhèng)部(bù)與(yǔ)農業部(bù)共(gòng)同發(fà)布(bù)了(le)《關(guān)于(yú)深入(rù)推進(jìn)農業领域政(zhèng)府和(hé)社会(huì)資本(běn)合作(zuò)的(de)實(shí)施意(yì)見(jiàn)》（财金(jīn)〔2017〕50号(hào)），進(jìn)一(yī)步明确了(le)包括農業綠(lǜ)色(sè)發(fà)展(zhǎn)、高(gāo)标(biāo)準農田(tián)建設、現(xiàn)代(dài)農業产業園(yuán)、田(tián)園(yuán)綜合體(tǐ)、農产品物流與(yǔ)交易平台(tái)、及“互聯网(wǎng)+”現(xiàn)代(dài)農業等六(liù)大農業類(lèi)PPP重(zhòng)點(diǎn)關(guān)注领域，为(wèi)農業實(shí)施PPP模式指明了(le)道(dào)路(lù)。

 

    截至(zhì)2018年(nián)12月(yuè)，根(gēn)据财政(zhèng)部(bù)PPP中(zhōng)心(xīn)項目管(guǎn)理(lǐ)庫數据顯示，農業類(lèi)PPP項目入(rù)庫个(gè)數共(gòng)計(jì)65个(gè)，在(zài)全(quán)部(bù)PPP领域占比約为(wèi)1%，其(qí)中(zhōng)準备階(jiē)段(duàn)12个(gè)，采购階(jiē)段(duàn)22个(gè)，執行階(jiē)段(duàn)31个(gè)，落(là)地(dì)率約为(wèi)48%。在(zài)已入(rù)庫的(de)項目中(zhōng)，多(duō)集中(zhōng)在(zài)田(tián)園(yuán)綜合體(tǐ)、产業園(yuán)等重(zhòng)建設的(de)细(xì)分(fēn)领域，項目投資額在(zài)3-10亿(yì)元(yuán)的(de)共(gòng)29个(gè)，在(zài)10亿(yì)元(yuán)以(yǐ)上(shàng)的(de)共(gòng)18个(gè)，共(gòng)占全(quán)部(bù)農業類(lèi)PPP項目入(rù)庫總(zǒng)數的(de)72%。綜合来(lái)看(kàn)，整體(tǐ)項目呈現(xiàn)項目建設運營內(nèi)容涵盖較多(duō)且(qiě)偏綜合化(huà)，單體(tǐ)項目投資額較大的(de)特(tè)點(diǎn)，这基本(běn)反映了(le)農業類(lèi)PPP項目的(de)現(xiàn)狀。

 

    二(èr)、農業類(lèi)PPP項目存在(zài)的(de)問(wèn)題(tí)及建議

 

    在(zài)實(shí)际操作(zuò)中(zhōng)，農業類(lèi)PPP項目也(yě)面(miàn)臨着一(yī)些(xiē)實(shí)际問(wèn)題(tí)。

 

    1.  土(tǔ)地(dì)性(xìng)质及獲取途徑

 

    農業類(lèi)PPP項目主(zhǔ)要(yào)涉及農村(cūn)集體(tǐ)土(tǔ)地(dì)的(de)使用(yòng)，國(guó)家对(duì)于(yú)農村(cūn)集體(tǐ)土(tǔ)地(dì)性(xìng)质與(yǔ)用(yòng)途有(yǒu)着很严格的(de)限制與(yǔ)規定(dìng)，因此(cǐ)在(zài)實(shí)施農業類(lèi)PPP項目的(de)时(shí)候，需要(yào)根(gēn)据用(yòng)地(dì)性(xìng)质采取相对(duì)應(yìng)的(de)獲取方(fāng)式。

 

    農村(cūn)集體(tǐ)土(tǔ)地(dì)主(zhǔ)要(yào)分(fēn)为(wèi)農村(cūn)集體(tǐ)建設用(yòng)地(dì)、及農村(cūn)集體(tǐ)農業用(yòng)地(dì)。項目中(zhōng)主(zhǔ)要(yào)涉及的(de)農村(cūn)集體(tǐ)建設用(yòng)地(dì)包括集體(tǐ)公(gōng)益性(xìng)建設用(yòng)地(dì)和(hé)集體(tǐ)經(jīng)營性(xìng)建設用(yòng)地(dì)，其(qí)主(zhǔ)要(yào)通(tòng)过审批的(de)方(fāng)式獲得。具體(tǐ)是(shì)經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人(rén)民(mín)政(zhèng)府审核，向(xiàng)縣(xiàn)級以(yǐ)上(shàng)地(dì)方(fāng)人(rén)民(mín)政(zhèng)府土(tǔ)地(dì)行政(zhèng)主(zhǔ)管(guǎn)部(bù)門(mén)提(tí)出(chū)申请，按照省(shěng)、自(zì)治区、直(zhí)辖市(shì)規定(dìng)的(de)批準权限，由(yóu)縣(xiàn)級以(yǐ)上(shàng)地(dì)方(fāng)人(rén)民(mín)政(zhèng)府批準。若項目涉及集體(tǐ)經(jīng)營性(xìng)建設用(yòng)地(dì)的(de)，且(qiě)屬于(yú)國(guó)務(wù)院(yuàn)設定(dìng)的(de)33个(gè)試點(diǎn)区域，則可(kě)在(zài)符合規劃(huà)、用(yòng)途管(guǎn)制和(hé)依法(fǎ)取得的(de)前提(tí)下(xià)，通(tòng)过出(chū)讓、租賃及入(rù)股的(de)方(fāng)式取得存量(liàng)集體(tǐ)經(jīng)營性(xìng)建設用(yòng)地(dì)的(de)使用(yòng)权。

 

    農村(cūn)集體(tǐ)農業用(yòng)地(dì)主(zhǔ)要(yào)用(yòng)于(yú)農業生(shēng)产的(de)土(tǔ)地(dì)，包括耕地(dì)、園(yuán)地(dì)、林(lín)地(dì)、牧草(cǎo)地(dì)、畜禽飼養地(dì)等。根(gēn)据《農村(cūn)土(tǔ)地(dì)承包法(fǎ)》《土(tǔ)地(dì)管(guǎn)理(lǐ)辦(bàn)法(fǎ)》等相關(guān)政(zhèng)策規定(dìng)，農村(cūn)集體(tǐ)農業用(yòng)地(dì)的(de)經(jīng)營权可(kě)通(tòng)过流轉(zhuǎn)的(de)方(fāng)式取得，流轉(zhuǎn)的(de)方(fāng)式不(bù)限于(yú)轉(zhuǎn)包、出(chū)租、轉(zhuǎn)讓及入(rù)股等。在(zài)實(shí)际操作(zuò)中(zhōng)，可(kě)視項目条(tiáo)件(jiàn)、需求及農民(mín)與(yǔ)項目公(gōng)司的(de)合作(zuò)意(yì)願考慮采用(yòng)合适的(de)流轉(zhuǎn)方(fāng)式。

 

    2.  項目公(gōng)司融資壓力大

 

    根(gēn)据财政(zhèng)部(bù)PPP中(zhōng)心(xīn)管(guǎn)理(lǐ)庫數据顯示，農業類(lèi)PPP項目多(duō)为(wèi)投資額較高(gāo)的(de)項目，其(qí)項目融資的(de)基數也(yě)相对(duì)較大。社会(huì)資本(běn)參與(yǔ)項目多(duō)數采用(yòng)間(jiān)接融資，即向(xiàng)银(yín)行或(huò)金(jīn)融機(jī)構申请贷款的(de)方(fāng)式。根(gēn)据《國(guó)務(wù)院(yuàn)關(guān)于(yú)固定(dìng)資产投資項目試行資本(běn)金(jīn)制度(dù)的(de)通(tòng)知》（國(guó)發(fà)[1996]35号(hào)）以(yǐ)及之(zhī)後(hòu)出(chū)台(tái)的(de)有(yǒu)關(guān)固定(dìng)資产投資項目注册(cè)資本(běn)金(jīn)調整政(zhèng)策可(kě)知，項目資本(běn)金(jīn)最(zuì)低(dī)比例为(wèi)20%。在(zài)實(shí)际PPP項目操作(zuò)中(zhōng)，項目資本(běn)金(jīn)比例也(yě)会(huì)參照資本(běn)金(jīn)制度(dù)的(de)要(yào)求，即公(gōng)司贷款比例最(zuì)多(duō)为(wèi)項目投資額的(de)80%。因此(cǐ)，項目投資額較高(gāo)是(shì)農業類(lèi)PPP融資壓力較大的(de)原因之(zhī)一(yī)。

 

    此(cǐ)外，对(duì)于(yú)農業類(lèi)項目，建設的(de)固定(dìng)資产及設施一(yī)般均歸政(zhèng)府方(fāng)或(huò)農民(mín)集體(tǐ)所(suǒ)有(yǒu)，項目公(gōng)司也(yě)可(kě)通(tòng)过項目收(shōu)益权质押的(de)方(fāng)式向(xiàng)银(yín)行或(huò)金(jīn)融機(jī)構融資。但是(shì)農業項目的(de)期(qī)限一(yī)般較长(cháng)（10-30年(nián)），而(ér)PPP項目的(de)收(shōu)益权是(shì)在(zài)項目建設完成(chéng)後(hòu)，進(jìn)入(rù)運營階(jiē)段(duàn)且(qiě)滿足相應(yìng)条(tiáo)件(jiàn)时(shí)才能(néng)實(shí)現(xiàn)，其(qí)不(bù)确定(dìng)性(xìng)較高(gāo)，也(yě)将影響银(yín)行或(huò)金(jīn)融機(jī)構对(duì)該項目的(de)融資。因此(cǐ)，为(wèi)了(le)降低(dī)項目融資壓力，建議嘗試運用(yòng)創新投融資模式，例如(rú)在(zài)項目采购之(zhī)前設置政(zhèng)府基金(jīn)進(jìn)入(rù)，發(fà)揮财政(zhèng)資金(jīn)引导作(zuò)用(yòng)，或(huò)者(zhě)項目公(gōng)司開(kāi)展(zhǎn)PPP項目資产證券化(huà)，拓宽(kuān)融資支持(chí)渠道(dào)。

 

    3.  政(zhèng)府補貼处理(lǐ)

 

    農業發(fà)展(zhǎn)一(yī)直(zhí)是(shì)政(zhèng)府工作(zuò)的(de)重(zhòng)中(zhōng)之(zhī)重(zhòng)，政(zhèng)府及相關(guān)部(bù)門(mén)均出(chū)台(tái)了(le)对(duì)具體(tǐ)農業产業項目發(fà)放(fàng)補貼的(de)利好(hǎo)政(zhèng)策。例如(rú)，農業部(bù)、财政(zhèng)部(bù)發(fà)布(bù)的(de)《關(guān)于(yú)開(kāi)展(zhǎn)國(guó)家現(xiàn)代(dài)農業产業園(yuán)創建工作(zuò)的(de)通(tòng)知》中(zhōng)就提(tí)出(chū)了(le)“根(gēn)据产業園(yuán)的(de)規劃(huà)面(miàn)積、園(yuán)內(nèi)農業人(rén)口(kǒu)數量(liàng)、地(dì)方(fāng)财政(zhèng)支持(chí)情(qíng)況等因素，中(zhōng)央财政(zhèng)通(tòng)过以(yǐ)獎代(dài)補方(fāng)式对(duì)批準創建的(de)國(guó)家現(xiàn)代(dài)農業产業園(yuán)給(gěi)予适當支持(chí)。” 在(zài)《關(guān)于(yú)開(kāi)展(zhǎn)田(tián)園(yuán)綜合體(tǐ)建設試點(diǎn)工作(zuò)的(de)通(tòng)知》中(zhōng)，对(duì)河(hé)北(běi)、山(shān)西(xī)、內(nèi)蒙古、江蘇等18个(gè)省(shěng)份開(kāi)展(zhǎn)田(tián)園(yuán)綜合體(tǐ)建設試點(diǎn)，采取資金(jīn)整合、先(xiān)建後(hòu)補、以(yǐ)獎代(dài)補、政(zhèng)府與(yǔ)社会(huì)資本(běn)合作(zuò)、政(zhèng)府引导基金(jīn)等方(fāng)式，大力支持(chí)開(kāi)展(zhǎn)試點(diǎn)項目建設。《國(guó)務(wù)院(yuàn)辦(bàn)公(gōng)廳關(guān)于(yú)推進(jìn)農村(cūn)一(yī)二(èr)三(sān)产業融合發(fà)展(zhǎn)的(de)指导意(yì)見(jiàn)》中(zhōng)也(yě)提(tí)出(chū)“統籌安(ān)排财政(zhèng)涉農資金(jīn)，加大对(duì)農村(cūn)产業融合投入(rù)，中(zhōng)央财政(zhèng)在(zài)現(xiàn)有(yǒu)資金(jīn)渠道(dào)內(nèi)安(ān)排一(yī)部(bù)分(fēn)資金(jīn)支持(chí)農村(cūn)产業融合發(fà)展(zhǎn)試點(diǎn)，中(zhōng)央預算內(nèi)投資、農業綜合開(kāi)發(fà)資金(jīn)等向(xiàng)農村(cūn)产業融合發(fà)展(zhǎn)項目傾斜。”以(yǐ)上(shàng)政(zhèng)策均对(duì)農業PPP項目提(tí)供了(le)資金(jīn)支持(chí)，吸引社会(huì)資本(běn)參與(yǔ)，助力農業發(fà)展(zhǎn)。

 

    政(zhèng)府資金(jīn)補貼至(zhì)農業PPP項目，在(zài)一(yī)定(dìng)程度(dù)上(shàng)降低(dī)了(le)項目公(gōng)司的(de)投資，在(zài)實(shí)际操作(zuò)中(zhōng)一(yī)般是(shì)按照補貼金(jīn)額直(zhí)接削減項目總(zǒng)投資的(de)方(fāng)式处理(lǐ)。但是(shì)需要(yào)注意(yì)的(de)是(shì)：政(zhèng)府補貼时(shí)點(diǎn)與(yǔ)項目投資計(jì)劃(huà)的(de)匹(pǐ)配問(wèn)題(tí)，例如(rú)發(fà)改委的(de)補貼一(yī)般在(zài)特(tè)定(dìng)月(yuè)份發(fà)放(fàng)，發(fà)放(fàng)时(shí)間(jiān)與(yǔ)項目投資計(jì)劃(huà)不(bù)一(yī)致(zhì)，若采用(yòng)将政(zhèng)府補貼直(zhí)接從項目投資額剔除的(de)方(fāng)式，若補貼發(fà)放(fàng)时(shí)間(jiān)不(bù)确定(dìng)或(huò)晚(wǎn)于(yú)項目公(gōng)司投資时(shí)間(jiān)，为(wèi)了(le)按計(jì)劃(huà)進(jìn)行項目投資建設，項目公(gōng)司将会(huì)承擔因補貼未到(dào)账，投入(rù)更(gèng)多(duō)的(de)資金(jīn)及資金(jīn)的(de)融資成(chéng)本(běn)，最(zuì)終(zhōng)影響項目公(gōng)司的(de)投資收(shōu)益率。因此(cǐ)，建議在(zài)PPP項目合同中(zhōng)約定(dìng)政(zhèng)府補貼的(de)發(fà)放(fàng)时(shí)點(diǎn)，或(huò)按照補貼實(shí)际到(dào)账时(shí)間(jiān)削減項目總(zǒng)投資。

 

    4.  項目条(tiáo)件(jiàn)变化(huà)导致(zhì)投資增加

 

    在(zài)項目實(shí)际操作(zuò)中(zhōng)，農業類(lèi)PPP項目還(huán)会(huì)出(chū)現(xiàn)因項目条(tiáo)件(jiàn)变化(huà)导致(zhì)項目公(gōng)司增加額外投入(rù)的(de)情(qíng)況。例如(rú)，當PPP項目涉及農田(tián)灌溉时(shí)，灌溉所(suǒ)需設备会(huì)因種(zhǒng)植結構的(de)变化(huà)而(ér)变化(huà)。然而(ér)，農田(tián)歸農民(mín)集體(tǐ)所(suǒ)有(yǒu)，其(qí)種(zhǒng)植結構由(yóu)農民(mín)做主(zhǔ)，政(zhèng)府方(fāng)及項目公(gōng)司均無权決定(dìng)。若在(zài)項目合作(zuò)期(qī)內(nèi)出(chū)現(xiàn)種(zhǒng)植結構变化(huà)，項目公(gōng)司只(zhī)能(néng)更(gèng)換灌溉設备以(yǐ)配合種(zhǒng)植結構調整，这就会(huì)导致(zhì)項目公(gōng)司增加額外的(de)設备更(gèng)換費用(yòng)，其(qí)項目投資額也(yě)会(huì)相應(yìng)增加，最(zuì)終(zhōng)将会(huì)影響項目公(gōng)司的(de)投資收(shōu)益率及項目的(de)實(shí)施效果(guǒ)。因此(cǐ)，在(zài)PPP項目采购合同中(zhōng)建議将該內(nèi)容進(jìn)行約定(dìng)。若項目采购时(shí)，未約定(dìng)該內(nèi)容，建議以(yǐ)補充協議的(de)方(fāng)式将此(cǐ)部(bù)分(fēn)作(zuò)为(wèi)設备更(gèng)新費用(yòng)納入(rù)項目總(zǒng)投資。

 

    三(sān)、結語(yǔ)

 

    目前，農業類(lèi)PPP項目入(rù)庫个(gè)數很少(shǎo)，尚处在(zài)雷(léi)聲大雨(yǔ)點(diǎn)小的(de)階(jiē)段(duàn)，項目類(lèi)型更(gèng)偏向(xiàng)農村(cūn)产業園(yuán)、田(tián)園(yuán)綜合體(tǐ)等重(zhòng)建設的(de)细(xì)分(fēn)领域，農田(tián)建設及農作(zuò)物生(shēng)产因为(wèi)土(tǔ)地(dì)及收(shōu)益問(wèn)題(tí)發(fà)展(zhǎn)緩慢(màn)。相信(xìn)随着相關(guān)政(zhèng)策的(de)不(bù)斷完善，項目設計(jì)的(de)不(bù)斷優化(huà)，更(gèng)多(duō)的(de)社会(huì)資本(běn)将參與(yǔ)到(dào)農業的(de)建設與(yǔ)發(fà)展(zhǎn)中(zhōng)，農業類(lèi)PPP項目将会(huì)有(yǒu)更(gèng)好(hǎo)的(de)發(fà)展(zhǎn)空間(jiān)。（作(zuò)者(zhě)：林(lín)琳）