PPP模式是(shì)政(zhèng)府、市(shì)场(chǎng)以(yǐ)及社会(huì)合作(zuò)提(tí)供基礎設施和(hé)公(gōng)共(gòng)服(fú)務(wù)的(de)新模式, 其(qí)更(gèng)深刻(kè)的(de)本(běn)质和(hé)意(yì)義在(zài)于(yú)重(zhòng)塑政(zhèng)府、市(shì)场(chǎng)以(yǐ)及社会(huì)三(sān)者(zhě)之(zhī)間(jiān)的(de)關(guān)系(xì), 集中(zhōng)體(tǐ)現(xiàn)为(wèi)共(gòng)治、法(fǎ)治以(yǐ)及善治三(sān)重(zhòng)治理(lǐ)邏輯, 是(shì)推進(jìn)國(guó)家治理(lǐ)現(xiàn)代(dài)化(huà)的(de)一(yī)項重(zhòng)大制度(dù)創新。随着國(guó)家治理(lǐ)現(xiàn)代(dài)化(huà)的(de)全(quán)面(miàn)推進(jìn), 作(zuò)为(wèi)現(xiàn)代(dài)化(huà)治理(lǐ)重(zhòng)要(yào)制度(dù)安(ān)排的(de)PPP模式也(yě)在(zài)我國(guó)基礎設施和(hé)公(gōng)共(gòng)服(fú)務(wù)领域得以(yǐ)快(kuài)速發(fà)展(zhǎn)和(hé)全(quán)面(miàn)推廣。但必須認识到(dào), PPP模式所(suǒ)強(qiáng)調的(de)多(duō)元(yuán)共(gòng)治格局(jú)仍未形成(chéng), 所(suǒ)要(yào)求的(de)法(fǎ)治保障有(yǒu)待加強(qiáng), 所(suǒ)追求的(de)善治目标(biāo)難以(yǐ)达(dá)成(chéng)。當前PPP模式的(de)發(fà)展(zhǎn)軌迹违背了(le)共(gòng)治、法(fǎ)治以(yǐ)及善治邏輯, 並(bìng)可(kě)能(néng)與(yǔ)國(guó)家治理(lǐ)現(xiàn)代(dài)化(huà)進(jìn)程渐行渐遠(yuǎn)。新时(shí)代(dài)推進(jìn)PPP模式持(chí)續健康發(fà)展(zhǎn), 必須在(zài)國(guó)家治理(lǐ)現(xiàn)代(dài)化(huà)整體(tǐ)框架的(de)統领下(xià), 秉持(chí)善治目标(biāo)取向(xiàng), 構築多(duō)元(yuán)共(gòng)治基礎, 走(zǒu)法(fǎ)治化(huà)發(fà)展(zhǎn)之(zhī)道(dào)。

 

    黨的(de)十八(bā)屆三(sān)中(zhōng)全(quán)会(huì)提(tí)出(chū)並(bìng)确立了(le)國(guó)家治理(lǐ)現(xiàn)代(dài)化(huà)的(de)改革(gé)總(zǒng)目标(biāo)。“作(zuò)为(wèi)總(zǒng)攬全(quán)局(jú)、最(zuì)高(gāo)层(céng)面(miàn)的(de)發(fà)展(zhǎn)目标(biāo)和(hé)價值追求, 推進(jìn)國(guó)家治理(lǐ)現(xiàn)代(dài)化(huà)也(yě)成(chéng)为(wèi)思(sī)考中(zhōng)國(guó)各(gè)項體(tǐ)制改革(gé)的(de)出(chū)發(fà)點(diǎn)和(hé)與(yǔ)歸宿點(diǎn)。”雖(suī)然我國(guó)对(duì)PPP模式的(de)實(shí)踐探索始(shǐ)于(yú)80年(nián)代(dài), 但把(bǎ)PPP模式納入(rù)頂层(céng)設計(jì)层(céng)面(miàn), 全(quán)面(miàn)系(xì)統、整體(tǐ)協調推進(jìn)PPP模式始(shǐ)于(yú)黨的(de)十八(bā)屆三(sān)中(zhōng)全(quán)会(huì)開(kāi)啟全(quán)面(miàn)深化(huà)改革(gé)、推進(jìn)國(guó)家治理(lǐ)現(xiàn)代(dài)化(huà)的(de)新征程之(zhī)後(hòu)。这意(yì)味着必須把(bǎ)PPP模式置于(yú)國(guó)家治理(lǐ)現(xiàn)代(dài)化(huà)進(jìn)程中(zhōng)去(qù)把(bǎ)握, 以(yǐ)國(guó)家治理(lǐ)現(xiàn)代(dài)化(huà)理(lǐ)念去(qù)統领、推進(jìn)PPP模式發(fà)展(zhǎn)。“推進(jìn)國(guó)家治理(lǐ)現(xiàn)代(dài)化(huà), 意(yì)味着政(zhèng)府、市(shì)场(chǎng)和(hé)社会(huì)之(zhī)間(jiān)的(de)關(guān)系(xì)将再一(yī)次(cì)發(fà)生(shēng)变革(gé)。”而(ér)作(zuò)为(wèi)一(yī)項重(zhòng)大制度(dù)創新的(de)PPP模式不(bù)僅涉及公(gōng)共(gòng)服(fú)務(wù)供給(gěi)模式創新等微觀层(céng)面(miàn)的(de)問(wèn)題(tí), 而(ér)且(qiě)還(huán)涉及國(guó)家治理(lǐ)或(huò)公(gōng)共(gòng)治理(lǐ)轉(zhuǎn)型等宏觀层(céng)面(miàn)的(de)問(wèn)題(tí), 其(qí)更(gèng)深刻(kè)的(de)本(běn)质和(hé)意(yì)義在(zài)于(yú)重(zhòng)塑政(zhèng)府、市(shì)场(chǎng)和(hé)社会(huì)三(sān)者(zhě)之(zhī)間(jiān)的(de)關(guān)系(xì)。顯然, 國(guó)家治理(lǐ)現(xiàn)代(dài)化(huà)與(yǔ)PPP模式在(zài)內(nèi)涵特(tè)质方(fāng)面(miàn)具有(yǒu)高(gāo)度(dù)的(de)契合性(xìng), 二(èr)者(zhě)之(zhī)間(jiān)有(yǒu)着深刻(kè)的(de)邏輯關(guān)聯。一(yī)方(fāng)面(miàn), PPP模式構成(chéng)了(le)推進(jìn)國(guó)家治理(lǐ)現(xiàn)代(dài)化(huà)的(de)重(zhòng)要(yào)助推器;另(lìng)一(yī)方(fāng)面(miàn), 推進(jìn)國(guó)家治理(lǐ)現(xiàn)代(dài)化(huà)也(yě)成(chéng)为(wèi)PPP模式發(fà)展(zhǎn)的(de)重(zhòng)要(yào)指向(xiàng)标(biāo)。如(rú)果(guǒ)PPP模式不(bù)能(néng)成(chéng)为(wèi)國(guó)家治理(lǐ)現(xiàn)代(dài)化(huà)的(de)主(zhǔ)動(dòng)推動(dòng)力量(liàng), 那(nà)麼(me)PPP模式也(yě)終(zhōng)将会(huì)被(bèi)更(gèng)为(wèi)宏大的(de)國(guó)家治理(lǐ)現(xiàn)代(dài)化(huà)的(de)曆史洪流所(suǒ)推動(dòng)發(fà)展(zhǎn)。

 

    一(yī)、PPP模式的(de)治理(lǐ)邏輯

 

    (一(yī)) PPP模式的(de)基本(běn)內(nèi)涵

 

    PPP模式是(shì)英文(wén)Public-PrivatePartneship的(de)縮写(xiě), 直(zhí)譯为(wèi)“公(gōng)私合作(zuò)夥伴關(guān)系(xì)”, 在(zài)我國(guó)語(yǔ)境中(zhōng)通(tòng)常使用(yòng)“政(zhèng)府和(hé)社会(huì)資本(běn)合作(zuò)模式”。由(yóu)于(yú)各(gè)國(guó)或(huò)地(dì)区的(de)传統文(wén)化(huà)、意(yì)识形态以(yǐ)及PPP模式的(de)具體(tǐ)實(shí)踐不(bù)同, 迄今对(duì)PPP模式的(de)概念認知並(bìng)没有(yǒu)达(dá)成(chéng)共(gòng)识。按照不(bù)同學(xué)科視角(jiǎo), 法(fǎ)學(xué)领域中(zhōng)的(de)學(xué)者(zhě)認为(wèi)PPP模式是(shì)法(fǎ)律契約, 經(jīng)濟學(xué)领域中(zhōng)的(de)學(xué)者(zhě)把(bǎ)PPP模式視为(wèi)經(jīng)濟制度(dù), 管(guǎn)理(lǐ)學(xué)领域中(zhōng)的(de)學(xué)者(zhě)認为(wèi)PPP模式是(shì)全(quán)生(shēng)命周期(qī)的(de)項目管(guǎn)理(lǐ), 社会(huì)學(xué)领域中(zhōng)的(de)學(xué)者(zhě)将PPP模式視为(wèi)不(bù)同利益者(zhě)的(de)聯合體(tǐ), 等等。根(gēn)据PPP模式的(de)不(bù)同用(yòng)途, PPP模式被(bèi)界定(dìng)为(wèi)四(sì)種(zhǒng)不(bù)同類(lèi)型:PPP模式是(shì)一(yī)種(zhǒng)基礎設施融資工具 (基礎設施類(lèi)PPP) ;PPP模式是(shì)一(yī)種(zhǒng)社会(huì)治理(lǐ)工具 (治理(lǐ)類(lèi)PPP) ；PPP模式是(shì)一(yī)種(zhǒng)促進(jìn)城(chéng)市(shì)複興與(yǔ)開(kāi)放(fàng)的(de)工具 (城(chéng)市(shì)開(kāi)發(fà)類(lèi)PPP) ;PPP模式是(shì)推動(dòng)國(guó)际合作(zuò)開(kāi)發(fà)的(de)工具 (國(guó)际開(kāi)發(fà)類(lèi)PPP) 。本(běn)文(wén)将PPP模式界定(dìng)为(wèi)政(zhèng)府與(yǔ)非(fēi)政(zhèng)府主(zhǔ)體(tǐ)合作(zuò)提(tí)供基礎設施和(hé)公(gōng)共(gòng)服(fú)務(wù)的(de)制度(dù)安(ān)排, 这種(zhǒng)制度(dù)安(ān)排通(tòng)常具备聚焦基礎設施和(hé)公(gōng)共(gòng)服(fú)務(wù)的(de)供給(gěi)、注重(zhòng)整合和(hé)發(fà)揮各(gè)方(fāng)面(miàn)的(de)禀賦優勢、倡导構建长(cháng)期(qī)合作(zuò)夥伴關(guān)系(xì)、強(qiáng)調建立合理(lǐ)的(de)利益共(gòng)享機(jī)制和(hé)風(fēng)險共(gòng)擔機(jī)制、以(yǐ)平等合同为(wèi)基本(běn)架構、強(qiáng)調以(yǐ)PPP推動(dòng)公(gōng)共(gòng)治理(lǐ)體(tǐ)制機(jī)制改革(gé)等核心(xīn)特(tè)质。由(yóu)此(cǐ)可(kě)見(jiàn), PPP模式的(de)本(běn)质就是(shì)要(yào)“發(fà)揮公(gōng)共(gòng)部(bù)門(mén)和(hé)私人(rén)部(bù)門(mén)各(gè)自(zì)的(de)禀賦優勢, 相互進(jìn)行合作(zuò), 形成(chéng)平等夥伴關(guān)系(xì), 風(fēng)險分(fēn)擔、利益共(gòng)享。”

 

    (二(èr)) PPP模式的(de)三(sān)重(zhòng)治理(lǐ)邏輯

 

    從實(shí)踐曆程来(lái)看(kàn), 早(zǎo)期(qī)的(de)PPP模式通(tòng)常僅被(bèi)視为(wèi)一(yī)種(zhǒng)融資工具, 随後(hòu)的(de)發(fà)展(zhǎn)中(zhōng), PPP模式的(de)應(yìng)用(yòng)範圍與(yǔ)基本(běn)功能(néng)不(bù)斷拓展(zhǎn), 並(bìng)逐渐進(jìn)入(rù)公(gōng)共(gòng)治理(lǐ)範疇。應(yìng)當認识到(dào), PPP模式是(shì)“從投融資模式, 到(dào)管(guǎn)理(lǐ)模式, 再到(dào)治理(lǐ)模式貫通(tòng)的(de)新型制度(dù)供給(gěi), ”而(ér)且(qiě)PPP模式作(zuò)为(wèi)解(jiě)決當前基礎設施和(hé)公(gōng)共(gòng)服(fú)務(wù)供給(gěi)掣肘的(de)治理(lǐ)模式更(gèng)具建設性(xìng)和(hé)深刻(kè)性(xìng)。作(zuò)为(wèi)一(yī)種(zhǒng)治理(lǐ)模式, PPP模式涉及到(dào)政(zhèng)府、市(shì)场(chǎng)以(yǐ)及社会(huì)等多(duō)元(yuán)主(zhǔ)體(tǐ)的(de)互動(dòng)合作(zuò), 这其(qí)中(zhōng)蘊含着多(duō)元(yuán)參與(yǔ)、平等協商、互信(xìn)合作(zuò)、法(fǎ)治高(gāo)效等諸多(duō)要(yào)素與(yǔ)特(tè)质, 集中(zhōng)體(tǐ)現(xiàn)在(zài)共(gòng)治、法(fǎ)治以(yǐ)及善治三(sān)个(gè)方(fāng)面(miàn), 且(qiě)这三(sān)者(zhě)是(shì)相互關(guān)聯、有(yǒu)機(jī)統一(yī)的(de), 共(gòng)治是(shì)基礎, 法(fǎ)治是(shì)保障, 善治是(shì)目标(biāo), 共(gòng)同構成(chéng)了(le)PPP模式的(de)治理(lǐ)邏輯。

 

    1. PPP模式的(de)共(gòng)治邏輯

 

    “PPP模式是(shì)政(zhèng)府、市(shì)场(chǎng)、社会(huì)分(fēn)工合作(zuò)提(tí)供公(gōng)共(gòng)服(fú)務(wù)的(de)新模式, 其(qí)核心(xīn)是(shì)共(gòng)治, 是(shì)公(gōng)共(gòng)治理(lǐ)或(huò)國(guó)家治理(lǐ)在(zài)公(gōng)共(gòng)服(fú)務(wù)领域的(de)具體(tǐ)體(tǐ)現(xiàn)。”传統公(gōng)共(gòng)服(fú)務(wù)供給(gěi)模式 (政(zhèng)府主(zhǔ)导的(de)公(gōng)有(yǒu)化(huà)、市(shì)场(chǎng)主(zhǔ)导的(de)私有(yǒu)化(huà)等) 基本(běn)都是(shì)“偏‘單中(zhōng)心(xīn)’的(de)公(gōng)共(gòng)服(fú)務(wù)供給(gěi)政(zhèng)策框架, 單中(zhōng)心(xīn)治理(lǐ)結構下(xià)的(de)民(mín)主(zhǔ)參與(yǔ)只(zhī)能(néng)是(shì)有(yǒu)限的(de), 政(zhèng)府、市(shì)场(chǎng)與(yǔ)社会(huì)三(sān)者(zhě)之(zhī)間(jiān)不(bù)完全(quán)博弈、非(fēi)合作(zuò)博弈仍是(shì)治理(lǐ)中(zhōng)的(de)困惑。”而(ér)PPP模式的(de)本(běn)质在(zài)于(yú)“正(zhèng)确处理(lǐ)政(zhèng)府、市(shì)场(chǎng)和(hé)社会(huì)三(sān)者(zhě)之(zhī)間(jiān)的(de)關(guān)系(xì), 反映了(le)公(gōng)共(gòng)产品和(hé)服(fú)務(wù)供給(gěi)领域的(de)多(duō)元(yuán)治理(lǐ)特(tè)征。”顯然, 從传統公(gōng)共(gòng)服(fú)務(wù)供給(gěi)模式走(zǒu)向(xiàng)PPP模式, 意(yì)味着從“一(yī)元(yuán)之(zhī)治”向(xiàng)“多(duō)元(yuán)共(gòng)治”的(de)变革(gé)。PPP模式中(zhōng)的(de)多(duō)元(yuán)共(gòng)治格局(jú)主(zhǔ)要(yào)體(tǐ)現(xiàn)在(zài)三(sān)个(gè)方(fāng)面(miàn):第(dì)一(yī), PPP模式的(de)核心(xīn)是(shì)政(zhèng)府、市(shì)场(chǎng)和(hé)社会(huì)合作(zuò)提(tí)供基礎設施和(hé)公(gōng)共(gòng)服(fú)務(wù), 这不(bù)僅意(yì)味着從單一(yī)主(zhǔ)體(tǐ)單向(xiàng)治理(lǐ)向(xiàng)多(duō)元(yuán)主(zhǔ)體(tǐ)協同治理(lǐ)的(de)轉(zhuǎn)变, 而(ér)且(qiě)迫使政(zhèng)府職能(néng)從“劃(huà)槳”向(xiàng)“掌舵”轉(zhuǎn)变, 從而(ér)實(shí)現(xiàn)治理(lǐ)主(zhǔ)體(tǐ)的(de)重(zhòng)構;第(dì)二(èr), PPP模式通(tòng)过合作(zuò)夥伴關(guān)系(xì)把(bǎ)市(shì)场(chǎng)機(jī)制和(hé)社会(huì)力量(liàng)納入(rù)到(dào)基礎設施和(hé)公(gōng)共(gòng)服(fú)務(wù)供給(gěi)之(zhī)中(zhōng), 本(běn)质上(shàng)就是(shì)一(yī)種(zhǒng)向(xiàng)市(shì)场(chǎng)分(fēn)权、向(xiàng)社会(huì)分(fēn)权的(de)改革(gé)舉措, 同时(shí)也(yě)打(dǎ)破了(le)等級科层(céng)制, 形成(chéng)了(le)政(zhèng)府、市(shì)场(chǎng)以(yǐ)及社会(huì)之(zhī)間(jiān)平等協商、互利共(gòng)赢的(de)合作(zuò)治理(lǐ)网(wǎng)絡, 進(jìn)而(ér)構建分(fēn)权化(huà)與(yǔ)网(wǎng)絡化(huà)的(de)治理(lǐ)結構;第(dì)三(sān), PPP模式通(tòng)常通(tòng)过特(tè)定(dìng)契約框架来(lái)規範各(gè)參與(yǔ)主(zhǔ)體(tǐ)的(de)权、責、利關(guān)系(xì), 並(bìng)在(zài)平等互利的(de)基礎上(shàng)建立合作(zuò)共(gòng)治關(guān)系(xì), 这就意(yì)味着政(zhèng)府不(bù)能(néng)再單方(fāng)面(miàn)支配市(shì)场(chǎng)和(hé)社会(huì), 而(ér)是(shì)政(zhèng)府與(yǔ)市(shì)场(chǎng)以(yǐ)及社会(huì)之(zhī)間(jiān)的(de)有(yǒu)效互動(dòng)和(hé)相互制衡, 從而(ér)改進(jìn)了(le)治理(lǐ)機(jī)制。

 

    2. PPP模式的(de)法(fǎ)治邏輯

 

    法(fǎ)治是(shì)PPP模式題(tí)中(zhōng)應(yìng)有(yǒu)之(zhī)義。就實(shí)质而(ér)言, PPP模式本(běn)身(shēn)就是(shì)“在(zài)法(fǎ)律允許的(de)情(qíng)況下(xià), 市(shì)场(chǎng)力量(liàng)與(yǔ)公(gōng)共(gòng)权力的(de)合法(fǎ)結合。”從實(shí)踐层(céng)面(miàn)来(lái)看(kàn), PPP模式对(duì)法(fǎ)治化(huà)要(yào)求极(jí)高(gāo)。PPP模式的(de)“多(duō)元(yuán)共(gòng)治”需要(yào)“法(fǎ)治作(zuò)为(wèi)保障, 否則, 治理(lǐ)主(zhǔ)體(tǐ)之(zhī)間(jiān)的(de)力量(liàng)不(bù)平衡, 导致(zhì)治理(lǐ)主(zhǔ)體(tǐ)没有(yǒu)相对(duì)獨立性(xìng), 出(chū)現(xiàn)依附性(xìng);治理(lǐ)的(de)最(zuì)为(wèi)基礎性(xìng)的(de)多(duō)元(yuán)化(huà)主(zhǔ)體(tǐ)要(yào)求就難以(yǐ)實(shí)現(xiàn)。”換言之(zhī), PPP模式中(zhōng)多(duō)元(yuán)主(zhǔ)體(tǐ)要(yào)形成(chéng)良性(xìng)的(de)、可(kě)持(chí)續的(de)合作(zuò)共(gòng)治局(jú)面(miàn), 需要(yào)構建一(yī)整套(tào)共(gòng)同遵守的(de)制度(dù)規則来(lái)規範彼(bǐ)此(cǐ)的(de)合作(zuò)互動(dòng)關(guān)系(xì), 明确各(gè)自(zì)的(de)权利和(hé)義務(wù)。同时(shí), PPP模式是(shì)以(yǐ)特(tè)定(dìng)契約为(wèi)基礎而(ér)形成(chéng)具有(yǒu)法(fǎ)律意(yì)義的(de)契約關(guān)系(xì), 需要(yào)各(gè)方(fāng)主(zhǔ)體(tǐ)信(xìn)守契約精神。这是(shì)PPP模式的(de)根(gēn)本(běn)屬性(xìng)和(hé)重(zhòng)要(yào)支撐, 也(yě)是(shì)其(qí)實(shí)現(xiàn)有(yǒu)效治理(lǐ)的(de)關(guān)鍵。尤其(qí)是(shì)PPP模式中(zhōng)各(gè)參與(yǔ)主(zhǔ)體(tǐ)在(zài)自(zì)利動(dòng)機(jī)的(de)驅使下(xià), 任何一(yī)方(fāng)都会(huì)力图(tú)獲取更(gèng)大的(de)利益而(ér)承擔更(gèng)小的(de)風(fēng)險, 这樣(yàng)极(jí)易引發(fà)个(gè)體(tǐ)理(lǐ)性(xìng)與(yǔ)集體(tǐ)理(lǐ)性(xìng)的(de)沖突, 陷入(rù)“囚徒困境”, 而(ér)克(kè)服(fú)这種(zhǒng)困境最(zuì)好(hǎo)的(de)方(fāng)式是(shì)各(gè)方(fāng)主(zhǔ)體(tǐ)誠實(shí)守信(xìn)、遵循契約精神。但这種(zhǒng)誠信(xìn)行为(wèi)、契約精神的(de)關(guān)鍵不(bù)在(zài)于(yú)道(dào)德层(céng)面(miàn)的(de)倡导, 而(ér)在(zài)于(yú)法(fǎ)治的(de)硬性(xìng)保障, 即通(tòng)过法(fǎ)治来(lái)調节(jié)各(gè)方(fāng)主(zhǔ)體(tǐ)行为(wèi)以(yǐ)規避其(qí)行为(wèi)失範, 並(bìng)对(duì)失信(xìn)行为(wèi)予以(yǐ)矯正(zhèng)。總(zǒng)而(ér)言之(zhī), PPP模式集中(zhōng)體(tǐ)現(xiàn)为(wèi)一(yī)種(zhǒng)“制度(dù)之(zhī)治”特(tè)别是(shì)“法(fǎ)律之(zhī)治”, 與(yǔ)“堅持(chí)依法(fǎ)治國(guó)、依法(fǎ)執政(zhèng)、依法(fǎ)行政(zhèng)共(gòng)同推進(jìn), 法(fǎ)治國(guó)家、法(fǎ)治政(zhèng)府、法(fǎ)治社会(huì)一(yī)體(tǐ)建設”的(de)總(zǒng)目标(biāo)相呼應(yìng), “是(shì)一(yī)種(zhǒng)有(yǒu)效促進(jìn)依法(fǎ)治國(guó)的(de)制度(dù)創新。”

 

    3. PPP模式的(de)善治邏輯

 

    善治, 即良好(hǎo)的(de)治理(lǐ), 是(shì)一(yī)種(zhǒng)使公(gōng)共(gòng)利益最(zuì)大化(huà)的(de)治理(lǐ)过程或(huò)活動(dòng), 其(qí)本(běn)质特(tè)征集中(zhōng)體(tǐ)現(xiàn)为(wèi)政(zhèng)府與(yǔ)公(gōng)民(mín)对(duì)公(gōng)共(gòng)生(shēng)活的(de)合作(zuò)管(guǎn)理(lǐ) (也(yě)即官民(mín)共(gòng)治) , 是(shì)政(zhèng)治國(guó)家與(yǔ)公(gōng)民(mín)社会(huì)的(de)一(yī)種(zhǒng)新穎關(guān)系(xì), 是(shì)两(liǎng)者(zhě)的(de)最(zuì)佳狀态。一(yī)般来(lái)講, 善治蘊含着合法(fǎ)性(xìng)、責任性(xìng)、透明性(xìng)、法(fǎ)治、有(yǒu)效、回(huí)應(yìng)、穩定(dìng)、參與(yǔ)、公(gōng)正(zhèng)、廉潔等基本(běn)要(yào)素。作(zuò)为(wèi)一(yī)種(zhǒng)治理(lǐ)模式, PPP模式的(de)最(zuì)高(gāo)價值目标(biāo)就是(shì)實(shí)現(xiàn)善治。政(zhèng)府壟斷供給(gěi)模式、市(shì)场(chǎng)供給(gěi)模式、志願供給(gěi)模式等传統的(de)基礎設施和(hé)公(gōng)共(gòng)服(fú)務(wù)供給(gěi)模式遵循“非(fēi)此(cǐ)即彼(bǐ)”的(de)單一(yī)主(zhǔ)體(tǐ)治理(lǐ)邏輯, 且(qiě)这些(xiē)供給(gěi)模式本(běn)身(shēn)又都存在(zài)着難以(yǐ)克(kè)服(fú)的(de)內(nèi)在(zài)缺陷 (理(lǐ)論和(hé)實(shí)踐表(biǎo)明, 政(zhèng)府失靈、市(shì)场(chǎng)失靈以(yǐ)及志願失靈是(shì)普遍(biàn)存在(zài)的(de)。) 因而(ér)難以(yǐ)有(yǒu)效地(dì)为(wèi)社会(huì)公(gōng)众提(tí)供足夠的(de)基礎設施和(hé)公(gōng)共(gòng)服(fú)務(wù), 也(yě)就無法(fǎ)增進(jìn)公(gōng)共(gòng)利益。然而(ér), PPP模式作(zuò)为(wèi)由(yóu)政(zhèng)府、企業、非(fēi)營利組織等多(duō)元(yuán)主(zhǔ)體(tǐ)構成(chéng)的(de)複合體(tǐ)系(xì), “其(qí)治理(lǐ)功能(néng)随着各(gè)个(gè)主(zhǔ)體(tǐ)的(de)治理(lǐ)功能(néng)的(de)演变以(yǐ)及單个(gè)主(zhǔ)體(tǐ)治理(lǐ)功能(néng)的(de)缺陷, 進(jìn)而(ér)通(tòng)过合作(zuò)彼(bǐ)此(cǐ)彌補不(bù)足並(bìng)最(zuì)終(zhōng)达(dá)成(chéng)績效治理(lǐ)。”更(gèng)重(zhòng)要(yào)的(de)是(shì), “在(zài)PPP的(de)框架下(xià), 相關(guān)各(gè)方(fāng)公(gōng)開(kāi)磋商, 很多(duō)情(qíng)況下(xià)公(gōng)众的(de)顧慮能(néng)夠得到(dào)回(huí)應(yìng)和(hé)解(jiě)決, 因而(ér)PPP能(néng)更(gèng)好(hǎo)地(dì)保護公(gōng)众的(de)利益。”由(yóu)此(cǐ)可(kě)見(jiàn), PPP模式通(tòng)过構建“政(zhèng)府-市(shì)场(chǎng)-社会(huì)”之(zhī)間(jiān)的(de)合作(zuò)機(jī)制, 充分(fēn)發(fà)揮其(qí)各(gè)自(zì)的(de)禀賦優勢, 並(bìng)汇聚成(chéng)一(yī)股合力, 可(kě)以(yǐ)大力改善基礎設施和(hé)公(gōng)共(gòng)服(fú)務(wù)的(de)供給(gěi), 其(qí)本(běn)身(shēn)就是(shì)一(yī)種(zhǒng)尋求公(gōng)共(gòng)利益最(zuì)大化(huà)的(de)善治活動(dòng)和(hé)过程。

 

    二(èr)、PPP模式的(de)現(xiàn)實(shí)困境

 

    (一(yī)) PPP模式所(suǒ)強(qiáng)調的(de)共(gòng)治格局(jú)尚未形成(chéng)

 

    “PPP模式的(de)邏輯起(qǐ)點(diǎn)是(shì):公(gōng)共(gòng)服(fú)務(wù)提(tí)供是(shì)政(zhèng)府、市(shì)场(chǎng)、社会(huì)的(de)共(gòng)同責任;政(zhèng)府、市(shì)场(chǎng)、社会(huì)三(sān)方(fāng)共(gòng)治, 共(gòng)建機(jī)制、共(gòng)擔風(fēng)險與(yǔ)責任、共(gòng)享利益。”然而(ér)實(shí)踐中(zhōng)地(dì)方(fāng)政(zhèng)府、社会(huì)資本(běn)以(yǐ)及公(gōng)众等主(zhǔ)體(tǐ)參與(yǔ)PPP模式的(de)積极(jí)性(xìng)不(bù)高(gāo), 且(qiě)PPP模式中(zhōng)各(gè)參與(yǔ)主(zhǔ)體(tǐ)权責利不(bù)对(duì)等, 並(bìng)未形成(chéng)良性(xìng)的(de)多(duō)元(yuán)共(gòng)治格局(jú)。具體(tǐ)来(lái)講, 地(dì)方(fāng)政(zhèng)府、社会(huì)資本(běn)、公(gōng)众等多(duō)元(yuán)合作(zuò)主(zhǔ)體(tǐ)在(zài)PPP模式中(zhōng)參與(yǔ)不(bù)足主(zhǔ)要(yào)表(biǎo)現(xiàn)为(wèi):首先(xiān), 地(dì)方(fāng)政(zhèng)府參與(yǔ)PPP模式的(de)積极(jí)性(xìng)較低(dī)。由(yóu)于(yú)很多(duō)地(dì)方(fāng)政(zhèng)府传統觀念和(hé)意(yì)识尚未轉(zhuǎn)变, 且(qiě)对(duì)PPP模式的(de)成(chéng)本(běn)、效率、風(fēng)險等仍存在(zài)諸多(duō)疑慮, 因而(ér)在(zài)組織推動(dòng)以(yǐ)及積极(jí)參與(yǔ)PPP模式方(fāng)面(miàn)的(de)意(yì)願不(bù)強(qiáng)烈。特(tè)别是(shì)經(jīng)濟發(fà)达(dá)地(dì)区的(de)地(dì)方(fāng)政(zhèng)府認为(wèi)PPP模式相对(duì)投融資平台(tái)、政(zhèng)府采购等方(fāng)式而(ér)言成(chéng)本(běn)較高(gāo), 且(qiě)操作(zuò)十分(fēn)複雜, 因而(ér)不(bù)願意(yì)大範圍地(dì)發(fà)展(zhǎn)PPP模式。其(qí)次(cì), 社会(huì)資本(běn)或(huò)難以(yǐ)進(jìn)入(rù)、或(huò)觀望不(bù)前。“PPP項目自(zì)身(shēn)風(fēng)險較高(gāo)、收(shōu)益不(bù)确定(dìng)、地(dì)方(fāng)政(zhèng)府觀念滞後(hòu)、行为(wèi)不(bù)當、法(fǎ)律法(fǎ)規相互沖突、融資困難等因素制約了(le)民(mín)企參與(yǔ)PPP項目的(de)積极(jí)性(xìng)。”當前, 參與(yǔ)PPP項目的(de)社会(huì)資本(běn)絕大多(duō)數都是(shì)中(zhōng)央或(huò)地(dì)方(fāng)國(guó)有(yǒu)企業以(yǐ)及部(bù)分(fēn)融資平台(tái)公(gōng)司, 而(ér)民(mín)營資本(běn)要(yào)麼(me)被(bèi)拒之(zhī)門(mén)外, 要(yào)麼(me)不(bù)願參與(yǔ)。这樣(yàng), “政(zhèng)府與(yǔ)社会(huì)資本(běn)的(de)合作(zuò)就實(shí)质变为(wèi)‘公(gōng)公(gōng)合作(zuò)’, 甚至(zhì)是(shì)‘左手(shǒu)與(yǔ)右(yòu)手(shǒu)’的(de)合作(zuò)。”最(zuì)後(hòu), 公(gōng)众在(zài)PPP模式中(zhōng)的(de)主(zhǔ)體(tǐ)地(dì)位(wèi)並(bìng)未得到(dào)體(tǐ)現(xiàn)。由(yóu)于(yú)公(gōng)众自(zì)身(shēn)的(de)參與(yǔ)意(yì)识和(hé)能(néng)力不(bù)足、公(gōng)众參與(yǔ)機(jī)制不(bù)健全(quán)以(yǐ)及信(xìn)息公(gōng)開(kāi)機(jī)制缺乏等, 加之(zhī)PPP模式的(de)操作(zuò)过程又十分(fēn)複雜, 因而(ér)絕大部(bù)分(fēn)PPP項目往往忽視公(gōng)众參與(yǔ)这一(yī)十分(fēn)重(zhòng)要(yào)的(de)环(huán)节(jié)。“國(guó)內(nèi)外大量(liàng)實(shí)踐表(biǎo)明, 所(suǒ)有(yǒu)引入(rù)PPP的(de)國(guó)家, 在(zài)民(mín)主(zhǔ)機(jī)制的(de)配套(tào)方(fāng)面(miàn)都不(bù)太到(dào)位(wèi), 权力分(fēn)配尚没有(yǒu)成(chéng)熟機(jī)制, 夥伴關(guān)系(xì)本(běn)质上(shàng)還(huán)是(shì)政(zhèng)府與(yǔ)社会(huì)資本(běn)的(de)協定(dìng), 鮮有(yǒu)民(mín)众參與(yǔ)進(jìn)来(lái)共(gòng)同维護公(gōng)共(gòng)利益。”

 

    同时(shí), PPP模式中(zhōng)各(gè)參與(yǔ)主(zhǔ)體(tǐ)間(jiān)权責利邊(biān)界不(bù)清(qīng)也(yě)阻礙着良性(xìng)共(gòng)治格局(jú)的(de)形成(chéng)。首先(xiān), PPP模式中(zhōng)各(gè)參與(yǔ)主(zhǔ)體(tǐ)的(de)权力不(bù)对(duì)等。當前我國(guó)相關(guān)法(fǎ)律法(fǎ)規没有(yǒu)对(duì)PPP模式中(zhōng)各(gè)方(fāng)权力配置作(zuò)出(chū)明确規定(dìng), 加之(zhī)“政(zhèng)府集中(zhōng)了(le)全(quán)部(bù)公(gōng)共(gòng)财政(zhèng)收(shōu)入(rù)、掌握了(le)市(shì)场(chǎng)和(hé)社会(huì)民(mín)众難以(yǐ)獲悉的(de)信(xìn)息, 並(bìng)且(qiě)是(shì)制度(dù)的(de)設計(jì)者(zhě)和(hé)行政(zhèng)权力的(de)直(zhí)接執行者(zhě)。”因此(cǐ), 政(zhèng)府常常在(zài)PPP項目中(zhōng)占据強(qiáng)勢地(dì)位(wèi), 並(bìng)掌握着权力劃(huà)分(fēn)的(de)主(zhǔ)导权, 而(ér)企業等其(qí)他(tā)主(zhǔ)體(tǐ)難以(yǐ)真(zhēn)正(zhèng)獲得應(yìng)有(yǒu)权力。其(qí)次(cì), PPP模式中(zhōng)各(gè)參與(yǔ)主(zhǔ)體(tǐ)的(de)職責未理(lǐ)順。我國(guó)推進(jìn)PPP模式主(zhǔ)要(yào)堅持(chí)“政(zhèng)府主(zhǔ)导, 社会(huì)參與(yǔ)”的(de)方(fāng)式, 但由(yóu)于(yú)當前政(zhèng)府、市(shì)场(chǎng)以(yǐ)及社会(huì)之(zhī)間(jiān)的(de)關(guān)系(xì)仍未理(lǐ)順, 因而(ér)在(zài)實(shí)踐中(zhōng)政(zhèng)府幾(jǐ)乎包攬了(le)從PPP項目發(fà)起(qǐ)、融資、經(jīng)營、監管(guǎn)到(dào)考核等整个(gè)流程的(de)絕大多(duō)數事務(wù), 这不(bù)僅使政(zhèng)府极(jí)易出(chū)現(xiàn)“越位(wèi)、错位(wèi)、缺位(wèi)”的(de)情(qíng)況, 如(rú)政(zhèng)府过多(duō)插手(shǒu)PPP項目的(de)經(jīng)營、融資業務(wù), 忽視了(le)監管(guǎn)責任;而(ér)且(qiě)也(yě)束(shù)縛了(le)企業等其(qí)他(tā)主(zhǔ)體(tǐ)的(de)手(shǒu)腳(jiǎo), 使它(tā)们(men)無法(fǎ)憑借(jiè)其(qí)優勢發(fà)揮應(yìng)有(yǒu)的(de)作(zuò)用(yòng)。最(zuì)後(hòu), PPP模式中(zhōng)各(gè)參與(yǔ)主(zhǔ)體(tǐ)的(de)收(shōu)益分(fēn)配不(bù)合理(lǐ)與(yǔ)風(fēng)險責任不(bù)对(duì)等。當前, 我國(guó)PPP模式中(zhōng)的(de)收(shōu)益分(fēn)配協調機(jī)制仍不(bù)健全(quán)、不(bù)規範, 加之(zhī)一(yī)些(xiē)地(dì)方(fāng)政(zhèng)府又缺乏“共(gòng)赢”意(yì)识, 为(wèi)了(le)追求自(zì)身(shēn)利益目标(biāo)而(ér)無視合作(zuò)夥伴的(de)合理(lǐ)利益, 甚至(zhì)還(huán)会(huì)損害合作(zuò)方(fāng)的(de)正(zhèng)當收(shōu)益。除了(le)收(shōu)益分(fēn)配失衡之(zhī)外, 在(zài)風(fēng)險分(fēn)擔上(shàng)也(yě)存在(zài)不(bù)对(duì)等的(de)問(wèn)題(tí), 作(zuò)为(wèi)合作(zuò)方(fāng)的(de)市(shì)场(chǎng)和(hé)社会(huì)在(zài)PPP模式中(zhōng)承擔着大量(liàng)的(de)風(fēng)險, 尤其(qí)是(shì)来(lái)自(zì)政(zhèng)治、政(zhèng)策变更(gèng)等方(fāng)面(miàn)的(de)風(fēng)險。

 

    (二(èr)) PPP模式所(suǒ)要(yào)求的(de)法(fǎ)治保障有(yǒu)待加強(qiáng)

 

    法(fǎ)治保障是(shì)PPP模式的(de)良性(xìng)運行和(hé)健康發(fà)展(zhǎn)的(de)前提(tí)。但是(shì), 當前實(shí)踐中(zhōng)的(de)PPP模式没有(yǒu)系(xì)統完备的(de)法(fǎ)律框架对(duì)其(qí)加以(yǐ)規範和(hé)約束(shù), 再加上(shàng)政(zhèng)府缺乏契約精神, PPP模式的(de)法(fǎ)治保障並(bìng)未構築起(qǐ)来(lái)。現(xiàn)階(jiē)段(duàn), 我國(guó)PPP模式的(de)實(shí)踐還(huán)处在(zài)探索和(hé)發(fà)展(zhǎn)之(zhī)中(zhōng), “PPP的(de)法(fǎ)律环(huán)境仍不(bù)夠完善。強(qiáng)有(yǒu)力的(de)法(fǎ)規的(de)缺失 (事實(shí)上(shàng)中(zhōng)國(guó)還(huán)没有(yǒu)關(guān)于(yú)PPP的(de)法(fǎ)律) 增加了(le)投資者(zhě)和(hé)政(zhèng)府的(de)風(fēng)險。”这主(zhǔ)要(yào)表(biǎo)現(xiàn)为(wèi):一(yī)是(shì)PPP模式的(de)上(shàng)位(wèi)法(fǎ)體(tǐ)系(xì)未建立, 法(fǎ)律层(céng)次(cì)和(hé)位(wèi)階(jiē)較低(dī)。我國(guó)有(yǒu)關(guān)PPP模式的(de)現(xiàn)行法(fǎ)律法(fǎ)規除了(le)國(guó)務(wù)院(yuàn)頒布(bù)的(de)条(tiáo)例外, 大多(duō)为(wèi)發(fà)改委、财政(zhèng)部(bù)、住建部(bù)等國(guó)家部(bù)委制定(dìng)的(de)部(bù)委規章(zhāng)和(hé)規範性(xìng)文(wén)件(jiàn)、管(guǎn)理(lǐ)辦(bàn)法(fǎ)等以(yǐ)及各(gè)地(dì)方(fāng)政(zhèng)府出(chū)台(tái)的(de)地(dì)方(fāng)性(xìng)規章(zhāng)等, 屬于(yú)政(zhèng)策性(xìng)立法(fǎ), 法(fǎ)律法(fǎ)規的(de)层(céng)次(cì)和(hé)位(wèi)階(jiē)都比較低(dī), 法(fǎ)律权威性(xìng)和(hé)效力也(yě)不(bù)高(gāo), 難以(yǐ)为(wèi)快(kuài)速推進(jìn)中(zhōng)的(de)PPP模式提(tí)供強(qiáng)有(yǒu)力的(de)制度(dù)保障。二(èr)是(shì)下(xià)位(wèi)法(fǎ)重(zhòng)複沖突。在(zài)上(shàng)位(wèi)法(fǎ)體(tǐ)系(xì)未建立、PPP模式亟待推進(jìn)的(de)背景下(xià), 相關(guān)部(bù)委以(yǐ)及地(dì)方(fāng)政(zhèng)府在(zài)各(gè)自(zì)職責範圍內(nèi)競相出(chū)台(tái)規章(zhāng)制度(dù)指导PPP模式的(de)實(shí)踐, 但这些(xiē)法(fǎ)規缺乏全(quán)局(jú)性(xìng)和(hé)系(xì)統性(xìng), 常引發(fà)法(fǎ)律間(jiān)重(zhòng)複或(huò)沖突問(wèn)題(tí);“尤其(qí)是(shì)發(fà)改委和(hé)财政(zhèng)部(bù)在(zài)競争PPP決策和(hé)立法(fǎ)主(zhǔ)导权的(de)过程中(zhōng), 所(suǒ)分(fēn)别制定(dìng)的(de)特(tè)許經(jīng)營管(guǎn)理(lǐ)辦(bàn)法(fǎ)和(hé)PPP法(fǎ)草(cǎo)案(àn), 极(jí)有(yǒu)可(kě)能(néng)引發(fà)立法(fǎ)沖突和(hé)監管(guǎn)資源的(de)浪費。”三(sān)是(shì)專門(mén)的(de)PPP法(fǎ)律至(zhì)今暫付阙如(rú)。盡管(guǎn)2015年(nián)國(guó)家發(fà)改委等六(liù)部(bù)委聯合制定(dìng)了(le)《基礎設施和(hé)公(gōng)用(yòng)事業特(tè)許經(jīng)營管(guǎn)理(lǐ)辦(bàn)法(fǎ)》, 但該法(fǎ)主(zhǔ)要(yào)關(guān)注特(tè)許經(jīng)營問(wèn)題(tí), 無法(fǎ)涵盖形式多(duō)樣(yàng)的(de)PPP模式, 而(ér)由(yóu)國(guó)務(wù)院(yuàn)法(fǎ)制辦(bàn)牽头(tóu)起(qǐ)草(cǎo)的(de)《基礎設施和(hé)公(gōng)共(gòng)服(fú)務(wù)领域政(zhèng)府和(hé)社会(huì)資本(běn)合作(zuò)条(tiáo)例 (征求意(yì)見(jiàn)稿) 》仍未付諸實(shí)施。四(sì)是(shì)契約精神的(de)缺失。當前許多(duō)地(dì)方(fāng)政(zhèng)府在(zài)推進(jìn)PPP模式的(de)过程中(zhōng), 缺乏相應(yìng)的(de)契約意(yì)识, 習慣以(yǐ)行政(zhèng)命令的(de)方(fāng)式对(duì)待合作(zuò)夥伴, 甚至(zhì)或(huò)出(chū)于(yú)自(zì)利動(dòng)機(jī)、或(huò)为(wèi)了(le)公(gōng)共(gòng)利益等原因, 随意(yì)改变合約条(tiáo)款、不(bù)執行承諾等, 尤其(qí)是(shì)主(zhǔ)要(yào)领导換屆後(hòu)对(duì)原有(yǒu)合約進(jìn)行“推倒重(zhòng)来(lái)”, 严重(zhòng)背離了(le)契約精神, 导致(zhì)具有(yǒu)法(fǎ)律效力的(de)契約或(huò)合同成(chéng)为(wèi)一(yī)纸空文(wén), 法(fǎ)制也(yě)被(bèi)束(shù)之(zhī)高(gāo)阁。

 

    (三(sān)) PPP模式所(suǒ)追求的(de)善治目标(biāo)難以(yǐ)达(dá)成(chéng)

 

    邁向(xiàng)善治的(de)PPP模式要(yào)求政(zhèng)府與(yǔ)非(fēi)政(zhèng)府主(zhǔ)體(tǐ)通(tòng)力合作(zuò), 为(wèi)公(gōng)众提(tí)供更(gèng)多(duō)優质的(de)基礎設施和(hé)公(gōng)共(gòng)服(fú)務(wù), 從而(ér)實(shí)現(xiàn)公(gōng)共(gòng)利益最(zuì)大化(huà)。由(yóu)于(yú)公(gōng)共(gòng)部(bù)門(mén)與(yǔ)私營部(bù)門(mén)在(zài)價值目标(biāo)、組織文(wén)化(huà)及行为(wèi)模式等方(fāng)面(miàn)存在(zài)着本(běn)质性(xìng)区别, 因而(ér)导致(zhì)PPP模式框架下(xià)所(suǒ)形成(chéng)的(de)公(gōng)私合作(zuò)互動(dòng)中(zhōng)總(zǒng)是(shì)充斥着公(gōng)與(yǔ)私的(de)沖突與(yǔ)博弈。这些(xiē)沖突與(yǔ)博弈可(kě)能(néng)会(huì)使PPP模式中(zhōng)合作(zuò)互動(dòng)所(suǒ)带(dài)来(lái)的(de)各(gè)種(zhǒng)優勢消解(jiě)殆盡, 导致(zhì)其(qí)治理(lǐ)績效大打(dǎ)折扣, 進(jìn)而(ér)使其(qí)偏離公(gōng)共(gòng)利益最(zuì)大化(huà)的(de)善治取向(xiàng)。PPP模式強(qiáng)調利益共(gòng)享, 但这並(bìng)不(bù)意(yì)味着各(gè)方(fāng)利益訴求是(shì)一(yī)致(zhì)的(de)。事實(shí)上(shàng), “政(zhèng)府與(yǔ)社会(huì)資本(běn)的(de)利益訴求在(zài)长(cháng)期(qī)的(de)項目合作(zuò)过程中(zhōng)總(zǒng)是(shì)处于(yú)博弈狀态。”具體(tǐ)来(lái)講, 公(gōng)共(gòng)部(bù)門(mén)着眼于(yú)维護和(hé)增進(jìn)公(gōng)共(gòng)利益, 而(ér)私人(rén)部(bù)門(mén)天(tiān)然具有(yǒu)逐利性(xìng), 利益訴求的(de)不(bù)一(yī)致(zhì)性(xìng)使得二(èr)者(zhě)在(zài)價值目标(biāo)上(shàng)截然不(bù)同, 即公(gōng)共(gòng)利益最(zuì)大化(huà)與(yǔ)私人(rén)利益最(zuì)大化(huà), 二(èr)者(zhě)交織在(zài)一(yī)起(qǐ)形成(chéng)了(le)PPP模式中(zhōng)公(gōng)與(yǔ)私的(de)利益沖突與(yǔ)博弈。PPP模式中(zhōng)公(gōng)私主(zhǔ)體(tǐ)間(jiān)的(de)目标(biāo)沖突往往会(huì)降低(dī)双(shuāng)方(fāng)的(de)合作(zuò)意(yì)願和(hé)增加双(shuāng)方(fāng)合作(zuò)的(de)阻力, 即使这種(zhǒng)合作(zuò)機(jī)制最(zuì)終(zhōng)得以(yǐ)形成(chéng), 也(yě)要(yào)为(wèi)此(cǐ)付出(chū)极(jí)高(gāo)代(dài)價 (如(rú)交易成(chéng)本(běn)大大增加) ;甚至(zhì)還(huán)可(kě)能(néng)会(huì)使“夥伴關(guān)系(xì)的(de)任一(yī)方(fāng)及消費者(zhě)都無法(fǎ)獲得最(zuì)佳的(de)福利回(huí)報。更(gèng)为(wèi)严重(zhòng)的(de)還(huán)会(huì)引發(fà)逆向(xiàng)選擇和(hé)道(dào)德風(fēng)險問(wèn)題(tí)。”由(yóu)此(cǐ), PPP模式中(zhōng)的(de)公(gōng)益與(yǔ)私益的(de)沖突與(yǔ)博弈不(bù)僅使良好(hǎo)的(de)公(gōng)私合作(zuò)夥伴關(guān)系(xì)難以(yǐ)形成(chéng), 而(ér)且(qiě)給(gěi)公(gōng)共(gòng)利益带(dài)来(lái)严峻的(de)考验(yàn)和(hé)挑戰, 甚至(zhì)使公(gōng)共(gòng)利益严重(zhòng)受損。同时(shí), 公(gōng)共(gòng)部(bù)門(mén)和(hé)私營部(bù)門(mén)內(nèi)在(zài)特(tè)质的(de)不(bù)同, 其(qí)職責範圍有(yǒu)着巨大的(de)区别。公(gōng)共(gòng)部(bù)門(mén)的(de)核心(xīn)功能(néng)是(shì)“制定(dìng)社会(huì)運轉(zhuǎn)的(de)基本(běn)原則, 提(tí)供哪些(xiē)对(duì)公(gōng)共(gòng)利益很重(zhòng)要(yào)的(de)公(gōng)共(gòng)服(fú)務(wù)以(yǐ)及其(qí)他(tā)必要(yào)的(de)公(gōng)共(gòng)服(fú)務(wù);”主(zhǔ)要(yào)依靠民(mín)主(zhǔ)政(zhèng)治程序来(lái)決定(dìng)公(gōng)共(gòng)服(fú)務(wù)的(de)供給(gěi), 指向(xiàng)公(gōng)平正(zhèng)義、程序合法(fǎ)等公(gōng)共(gòng)價值。而(ér)私人(rén)部(bù)門(mén)則是(shì)提(tí)供私人(rén)产品或(huò)服(fú)務(wù)的(de)最(zuì)佳制度(dù)安(ān)排, 依靠獲利而(ér)生(shēng)存, 主(zhǔ)要(yào)通(tòng)过市(shì)场(chǎng)機(jī)制来(lái)實(shí)現(xiàn)私人(rén)物品或(huò)服(fú)務(wù)供給(gěi), 在(zài)價值上(shàng)更(gèng)倡导效率、回(huí)應(yìng)性(xìng)等。“當这两(liǎng)類(lèi)不(bù)同性(xìng)质、不(bù)同價值取向(xiàng)、不(bù)同行为(wèi)方(fāng)式、不(bù)同組織文(wén)化(huà)的(de)部(bù)門(mén)集合在(zài)同一(yī)个(gè)框架下(xià)運轉(zhuǎn)时(shí), 就会(huì)出(chū)現(xiàn)種(zhǒng)種(zhǒng)行为(wèi)和(hé)文(wén)化(huà)的(de)沖突。”这些(xiē)沖突将加劇公(gōng)共(gòng)部(bù)門(mén)與(yǔ)私人(rén)部(bù)門(mén)之(zhī)間(jiān)的(de)对(duì)立與(yǔ)分(fēn)歧, 難以(yǐ)形成(chéng)长(cháng)期(qī)穩定(dìng)的(de)、良性(xìng)互動(dòng)的(de)合作(zuò)夥伴關(guān)系(xì);也(yě)会(huì)給(gěi)管(guǎn)理(lǐ)和(hé)協調带(dài)来(lái)較大的(de)成(chéng)本(běn)與(yǔ)困難, 使治理(lǐ)績效大大降低(dī), 甚至(zhì)可(kě)能(néng)会(huì)埋下(xià)危及公(gōng)共(gòng)利益的(de)隐患。

 

    三(sān)、PPP模式的(de)發(fà)展(zhǎn)路(lù)徑

 

    随着中(zhōng)國(guó)經(jīng)濟社会(huì)發(fà)展(zhǎn)進(jìn)入(rù)新时(shí)代(dài), PPP模式必将迎来(lái)新的(de)發(fà)展(zhǎn)機(jī)遇與(yǔ)挑戰。新时(shí)代(dài)推進(jìn)PPP模式的(de)持(chí)續健康發(fà)展(zhǎn), 必須契合現(xiàn)代(dài)國(guó)家治理(lǐ)理(lǐ)念, 将PPP模式納入(rù)到(dào)國(guó)家治理(lǐ)現(xiàn)代(dài)化(huà)的(de)整體(tǐ)框架之(zhī)中(zhōng)。这就要(yào)求把(bǎ)發(fà)展(zhǎn)PPP模式與(yǔ)推進(jìn)國(guó)家治理(lǐ)現(xiàn)代(dài)化(huà)有(yǒu)機(jī)統一(yī)起(qǐ)来(lái), 在(zài)國(guó)家治理(lǐ)現(xiàn)代(dài)化(huà)整體(tǐ)框架的(de)統领下(xià)推進(jìn)PPP模式的(de)發(fà)展(zhǎn), 並(bìng)以(yǐ)是(shì)否推進(jìn)了(le)國(guó)家治理(lǐ)現(xiàn)代(dài)化(huà)等标(biāo)準来(lái)衡量(liàng)PPP模式的(de)發(fà)展(zhǎn)成(chéng)效, 從而(ér)产生(shēng)更(gèng)加積极(jí)的(de)、全(quán)面(miàn)的(de)、深刻(kè)的(de)意(yì)義。

 

    (一(yī)) 構築PPP模式的(de)共(gòng)治基礎

 

    PPP模式是(shì)作(zuò)为(wèi)一(yī)種(zhǒng)人(rén)为(wèi)約定(dìng)的(de)合作(zuò)模式, 要(yào)實(shí)現(xiàn)其(qí)所(suǒ)倡导的(de)多(duō)元(yuán)共(gòng)治格局(jú), 前提(tí)是(shì)要(yào)積极(jí)培育多(duō)元(yuán)化(huà)的(de)PPP模式參與(yǔ)主(zhǔ)體(tǐ)。首先(xiān), 地(dì)方(fāng)政(zhèng)府作(zuò)为(wèi)組織推動(dòng)PPP模式的(de)主(zhǔ)體(tǐ), 要(yào)轉(zhuǎn)变思(sī)想(xiǎng)觀念, 理(lǐ)性(xìng)客觀地(dì)对(duì)待PPP模式, 積极(jí)主(zhǔ)動(dòng)地(dì)推動(dòng)PPP模式的(de)發(fà)展(zhǎn)。基于(yú)地(dì)方(fāng)政(zhèng)府當前在(zài)基礎設施和(hé)公(gōng)共(gòng)服(fú)務(wù)领域所(suǒ)面(miàn)臨的(de)治理(lǐ)約束(shù) (财政(zhèng)約束(shù)、債務(wù)約束(shù)、融資約束(shù)等) 以(yǐ)及PPP模式本(běn)身(shēn)所(suǒ)具有(yǒu)的(de)巨大優勢 (改善治理(lǐ)效率與(yǔ)质量(liàng)、彌補公(gōng)共(gòng)資金(jīn)不(bù)足等) , PPP模式不(bù)失为(wèi)一(yī)種(zhǒng)較为(wèi)理(lǐ)想(xiǎng)的(de)制度(dù)安(ān)排選擇。因此(cǐ), 地(dì)方(fāng)政(zhèng)府要(yào)高(gāo)度(dù)重(zhòng)視PPP模式的(de)發(fà)展(zhǎn), 契合現(xiàn)代(dài)治理(lǐ)理(lǐ)念来(lái)推廣運用(yòng)PPP模式, 使PPP模式成(chéng)为(wèi)推進(jìn)地(dì)方(fāng)治理(lǐ)現(xiàn)代(dài)化(huà)的(de)有(yǒu)力工具。其(qí)次(cì), 解(jiě)開(kāi)公(gōng)共(gòng)领域“社会(huì)資本(běn)尤其(qí)是(shì)民(mín)營資本(běn)進(jìn)入(rù)難”的(de)扣子, 重(zhòng)視鼓勵和(hé)引导各(gè)類(lèi)社会(huì)資本(běn)尤其(qí)是(shì)民(mín)營資本(běn)參與(yǔ)PPP項目, 拓展(zhǎn)社会(huì)資本(běn)特(tè)别是(shì)民(mín)營資本(běn)的(de)發(fà)展(zhǎn)空間(jiān)。这就要(yào)求進(jìn)一(yī)步放(fàng)松基礎設施和(hé)公(gōng)共(gòng)服(fú)務(wù)领域的(de)進(jìn)入(rù)規制, 打(dǎ)破社会(huì)資本(běn)尤其(qí)是(shì)民(mín)營資本(běn)進(jìn)入(rù)基礎設施和(hé)公(gōng)共(gòng)服(fú)務(wù)领域的(de)各(gè)種(zhǒng)不(bù)合理(lǐ)限制, 破除普遍(biàn)存在(zài)的(de)“玻璃門(mén)、彈簧門(mén)、旋轉(zhuǎn)門(mén)”, 鼓勵、引导社会(huì)資本(běn)特(tè)别是(shì)民(mín)營資本(běn)廣泛參與(yǔ)基礎設施建設公(gōng)共(gòng)服(fú)務(wù)供給(gěi)。特(tè)别是(shì)对(duì)于(yú)民(mín)營資本(běn), 要(yào)構建親清(qīng)新型政(zhèng)商關(guān)系(xì), 樹(shù)立平等合作(zuò)和(hé)一(yī)視同仁的(de)理(lǐ)念, 盡可(kě)能(néng)采取公(gōng)開(kāi)招标(biāo)的(de)方(fāng)式, 采取多(duō)種(zhǒng)方(fāng)式鼓勵民(mín)間(jiān)投資, 为(wèi)民(mín)營資本(běn)參與(yǔ)PPP模式提(tí)供方(fāng)便之(zhī)門(mén)。最(zuì)後(hòu), 提(tí)升(shēng)公(gōng)众在(zài)PPP模式中(zhōng)的(de)作(zuò)用(yòng)和(hé)地(dì)位(wèi)。这就要(yào)求要(yào)建立健全(quán)開(kāi)放(fàng)多(duō)元(yuán)的(de)公(gōng)众參與(yǔ)機(jī)制和(hé)全(quán)面(miàn)有(yǒu)效的(de)信(xìn)息公(gōng)開(kāi)機(jī)制, 通(tòng)过加強(qiáng)宣传教育来(lái)提(tí)高(gāo)公(gōng)众在(zài)合作(zuò)中(zhōng)的(de)參與(yǔ)意(yì)识和(hé)參與(yǔ)能(néng)力, 進(jìn)而(ér)确保“社会(huì)公(gōng)众有(yǒu)权知曉項目的(de)運行情(qíng)況, 前期(qī)的(de)立項決策階(jiē)段(duàn)享有(yǒu)項目知情(qíng)权和(hé)利益表(biǎo)达(dá)权、中(zhōng)期(qī)的(de)建設階(jiē)段(duàn)享有(yǒu)合同監督权、後(hòu)期(qī)的(de)運營移交階(jiē)段(duàn)享有(yǒu)服(fú)務(wù)质量(liàng)監督权。”

 

    與(yǔ)此(cǐ)同时(shí), 必須規範PPP模式中(zhōng)各(gè)參與(yǔ)主(zhǔ)體(tǐ)的(de)权責利關(guān)系(xì), 厘(lí)清(qīng)其(qí)各(gè)自(zì)的(de)权責利邊(biān)界。首先(xiān), 優化(huà)PPP模式中(zhōng)的(de)权力分(fēn)配, 規範公(gōng)共(gòng)权力的(de)邊(biān)界。一(yī)方(fāng)面(miàn), 政(zhèng)府只(zhī)需管(guǎn)好(hǎo)應(yìng)該管(guǎn)好(hǎo)的(de)事情(qíng), 对(duì)于(yú)作(zuò)为(wèi)合作(zuò)方(fāng)的(de)非(fēi)政(zhèng)府主(zhǔ)體(tǐ)能(néng)管(guǎn)好(hǎo)的(de)领域應(yìng)該給(gěi)予充分(fēn)放(fàng)权, 給(gěi)予市(shì)场(chǎng)、社会(huì)等主(zhǔ)體(tǐ)以(yǐ)更(gèng)大的(de)“用(yòng)武之(zhī)地(dì)”。另(lìng)一(yī)方(fāng)面(miàn), 政(zhèng)府必須約束(shù)自(zì)身(shēn)权力, 規範自(zì)身(shēn)行为(wèi), 規避運用(yòng)权力对(duì)合作(zuò)过程進(jìn)行不(bù)正(zhèng)當干(gàn)預的(de)行为(wèi)。其(qí)次(cì), 明晰PPP模式中(zhōng)各(gè)參與(yǔ)主(zhǔ)體(tǐ)的(de)責任範圍, 确保各(gè)參與(yǔ)主(zhǔ)體(tǐ)都履行相應(yìng)的(de)職責和(hé)發(fà)揮應(yìng)有(yǒu)的(de)作(zuò)用(yòng)。这就要(yào)求政(zhèng)府“由(yóu)公(gōng)共(gòng)物品的(de)壟斷提(tí)供者(zhě)轉(zhuǎn)变为(wèi)合作(zuò)者(zhě)和(hé)監管(guǎn)者(zhě)。”]具體(tǐ)講, 政(zhèng)府職責定(dìng)位(wèi)應(yìng)該是(shì):确認公(gōng)众对(duì)某種(zhǒng)基礎設施和(hé)公(gōng)共(gòng)服(fú)務(wù)的(de)需求, 並(bìng)为(wèi)之(zhī)編制好(hǎo)計(jì)劃(huà);审查基礎設施和(hé)公(gōng)共(gòng)服(fú)務(wù)項目的(de)可(kě)行性(xìng);授予特(tè)許經(jīng)營权 (通(tòng)过選擇特(tè)定(dìng)的(de)民(mín)營合作(zuò)夥伴) ;完成(chéng)合作(zuò)訂立中(zhōng)的(de)各(gè)項事務(wù);實(shí)施價格規制以(yǐ)维護公(gōng)共(gòng)利益;为(wèi)項目融資提(tí)供某些(xiē)支持(chí);設立績效評價标(biāo)準並(bìng)監测績效。同时(shí), 作(zuò)为(wèi)合作(zuò)方(fāng)的(de)市(shì)场(chǎng)或(huò)社会(huì)也(yě)要(yào)積极(jí)與(yǔ)政(zhèng)府協商、談判, 建立合作(zuò)夥伴關(guān)系(xì), 承擔PPP項目全(quán)生(shēng)命周期(qī)中(zhōng)各(gè)个(gè)階(jiē)段(duàn)的(de)相應(yìng)職責, 如(rú)項目融資等, 履行公(gōng)共(gòng)責任, 形成(chéng)政(zhèng)府與(yǔ)市(shì)场(chǎng)或(huò)社会(huì)既分(fēn)工明确又相互協調的(de)合作(zuò)共(gòng)治局(jú)面(miàn)。最(zuì)後(hòu), 基于(yú)利益共(gòng)享和(hé)風(fēng)險分(fēn)擔的(de)機(jī)制設計(jì), 讓PPP模式中(zhōng)各(gè)參與(yǔ)方(fāng)的(de)利益與(yǔ)風(fēng)險得到(dào)統籌安(ān)排和(hé)合理(lǐ)分(fēn)配。在(zài)風(fēng)險分(fēn)擔方(fāng)面(miàn), “可(kě)控風(fēng)險應(yìng)由(yóu)最(zuì)優能(néng)力控制該風(fēng)險的(de)參與(yǔ)方(fāng)承擔, 至(zhì)少(shǎo)是(shì)部(bù)分(fēn)承擔, 因为(wèi)这会(huì)产生(shēng)追求效率的(de)激勵。同时(shí), 外生(shēng)風(fēng)險應(yìng)可(kě)以(yǐ)轉(zhuǎn)移給(gěi)最(zuì)能(néng)承受的(de)一(yī)方(fāng)承擔或(huò)促使該風(fēng)險分(fēn)散化(huà)。”同时(shí), 要(yào)根(gēn)据各(gè)方(fāng)所(suǒ)承擔的(de)風(fēng)險與(yǔ)所(suǒ)獲得的(de)收(shōu)益相匹(pǐ)配的(de)原則, 建立合理(lǐ)的(de)收(shōu)費機(jī)制和(hé)價格動(dòng)态調整機(jī)制, 在(zài)确保公(gōng)共(gòng)利益的(de)前提(tí)下(xià)實(shí)現(xiàn)PPP模式中(zhōng)各(gè)參與(yǔ)方(fāng)的(de)收(shōu)益分(fēn)配均衡。

 

    (二(èr)) 提(tí)升(shēng)PPP模式的(de)法(fǎ)治水(shuǐ)平

 

    構建PPP模式有(yǒu)力的(de)法(fǎ)治保障, 走(zǒu)法(fǎ)治化(huà)發(fà)展(zhǎn)之(zhī)道(dào), 關(guān)鍵在(zài)于(yú)建立健全(quán)系(xì)統完备的(de)法(fǎ)律制度(dù)框架。總(zǒng)體(tǐ)上(shàng), 要(yào)按照“法(fǎ)律規範+政(zhèng)策指导+實(shí)施细(xì)則”的(de)制度(dù)框架, 建立健全(quán)PPP模式的(de)制度(dù)規範體(tǐ)系(xì), 明确解(jiě)決PPP模式如(rú)何運用(yòng)、PPP模式如(rú)何操作(zuò)以(yǐ)及PPP模式中(zhōng)各(gè)方(fāng)主(zhǔ)體(tǐ)权利和(hé)利益如(rú)何保障等重(zhòng)要(yào)問(wèn)題(tí), 为(wèi)PPP模式的(de)良性(xìng)運轉(zhuǎn)和(hé)健康發(fà)展(zhǎn)提(tí)供強(qiáng)有(yǒu)力的(de)法(fǎ)制保障。具體(tǐ)来(lái)说(shuō), 一(yī)是(shì)要(yào)加強(qiáng)PPP模式立法(fǎ)的(de)頂层(céng)設計(jì), 積极(jí)推進(jìn)國(guó)家层(céng)面(miàn)的(de)PPP模式立法(fǎ), 進(jìn)一(yī)步提(tí)升(shēng)立法(fǎ)的(de)层(céng)次(cì)和(hé)階(jiē)位(wèi), 增強(qiáng)法(fǎ)律法(fǎ)規的(de)权威性(xìng)和(hé)效力。二(èr)是(shì)盡快(kuài)明确和(hé)建立负責PPP立法(fǎ)的(de)職能(néng)機(jī)構, 統一(yī)指导和(hé)協調PPP立法(fǎ)工作(zuò), 避免各(gè)部(bù)門(mén)在(zài)PPP模式立法(fǎ)中(zhōng)各(gè)自(zì)为(wèi)政(zhèng)而(ér)导致(zhì)的(de)法(fǎ)律法(fǎ)規重(zhòng)複沖突問(wèn)題(tí);並(bìng)堅持(chí)以(yǐ)問(wèn)題(tí)为(wèi)导向(xiàng)明确推進(jìn)PPP模式立法(fǎ), 摒棄部(bù)門(mén)之(zhī)争、概念之(zhī)争, 防止落(là)入(rù)立法(fǎ)“部(bù)門(mén)化(huà)”的(de)窠臼。三(sān)是(shì)秉持(chí)“整合PPP模式與(yǔ)特(tè)許經(jīng)營, 立一(yī)部(bù)PPP模式法(fǎ)”的(de)立法(fǎ)思(sī)路(lù), 遵循“先(xiān)条(tiáo)例, 後(hòu)法(fǎ)律”的(de)立法(fǎ)路(lù)徑, 盡快(kuài)頒布(bù)和(hé)實(shí)施《基礎設施和(hé)公(gōng)共(gòng)服(fú)務(wù)领域政(zhèng)府和(hé)社会(huì)資本(běn)合作(zuò)条(tiáo)例》, 在(zài)条(tiáo)件(jiàn)成(chéng)熟之(zhī)後(hòu)将該条(tiáo)例上(shàng)升(shēng)为(wèi)由(yóu)全(quán)國(guó)人(rén)大及其(qí)常務(wù)委会(huì)頒布(bù)的(de)法(fǎ)律;並(bìng)明确該法(fǎ)作(zuò)为(wèi)PPP领域中(zhōng)“小憲法(fǎ)”的(de)地(dì)位(wèi), 将《基礎設施和(hé)公(gōng)用(yòng)事業特(tè)許經(jīng)營管(guǎn)理(lǐ)辦(bàn)法(fǎ)》以(yǐ)及其(qí)它(tā)有(yǒu)關(guān)PPP模式的(de)法(fǎ)律法(fǎ)規納入(rù)該法(fǎ)的(de)整體(tǐ)框架之(zhī)中(zhōng), 即該法(fǎ)“統领和(hé)約束(shù)政(zhèng)府與(yǔ)市(shì)场(chǎng)、政(zhèng)府與(yǔ)社会(huì)所(suǒ)有(yǒu)合作(zuò)關(guān)系(xì)的(de)法(fǎ)律法(fǎ)規和(hé)政(zhèng)策。”四(sì)是(shì)政(zhèng)府要(yào)遵循契約精神。一(yī)方(fāng)面(miàn), 政(zhèng)府樹(shù)立契約精神, 強(qiáng)化(huà)合同約束(shù), 尊(zūn)重(zhòng)並(bìng)信(xìn)守契約, 更(gèng)加注重(zhòng)“按合同辦(bàn)事”, 更(gèng)加注重(zhòng)平等協商、公(gōng)開(kāi)透明, 提(tí)高(gāo)政(zhèng)府的(de)信(xìn)用(yòng)水(shuǐ)平。另(lìng)一(yī)方(fāng)面(miàn), 要(yào)進(jìn)一(yī)步推進(jìn)法(fǎ)治政(zhèng)府建設, 严格依法(fǎ)行政(zhèng), 規範政(zhèng)府权力運行, 把(bǎ)政(zhèng)府的(de)各(gè)項行政(zhèng)行为(wèi)納入(rù)法(fǎ)治軌道(dào), 确保政(zhèng)府守法(fǎ)誠信(xìn), 進(jìn)而(ér)保持(chí)政(zhèng)策與(yǔ)法(fǎ)律的(de)一(yī)致(zhì)性(xìng)、連(lián)續性(xìng)和(hé)穩定(dìng)性(xìng)。

 

    (三(sān)) 秉持(chí)PPP模式的(de)善治取向(xiàng)

 

    PPP模式通(tòng)往善治之(zhī)道(dào), 除了(le)構建共(gòng)治基礎和(hé)法(fǎ)治保障之(zhī)外, 還(huán)在(zài)于(yú)有(yǒu)效協調與(yǔ)平衡其(qí)中(zhōng)公(gōng)與(yǔ)私的(de)沖突與(yǔ)矛盾, 使各(gè)方(fāng)主(zhǔ)體(tǐ)間(jiān)合作(zuò)处于(yú)一(yī)種(zhǒng)最(zuì)佳狀态, 從而(ér)實(shí)現(xiàn)公(gōng)共(gòng)利益最(zuì)大化(huà)。盡管(guǎn)PPP模式中(zhōng)公(gōng)與(yǔ)私之(zhī)間(jiān)在(zài)一(yī)定(dìng)程度(dù)上(shàng)确實(shí)存在(zài)此(cǐ)消彼(bǐ)长(cháng)的(de)關(guān)系(xì), 但並(bìng)不(bù)意(yì)味着二(èr)者(zhě)之(zhī)間(jiān)沖突與(yǔ)矛盾是(shì)不(bù)可(kě)調和(hé)的(de)。應(yìng)當認识到(dào), PPP模式本(běn)身(shēn)正(zhèng)好(hǎo)體(tǐ)現(xiàn)了(le)公(gōng)共(gòng)利益與(yǔ)資本(běn)利益可(kě)以(yǐ)相互調和(hé)、相互促進(jìn)的(de)一(yī)面(miàn), 且(qiě)在(zài)一(yī)定(dìng)制度(dù)框架內(nèi)可(kě)以(yǐ)达(dá)成(chéng)公(gōng)、私双(shuāng)方(fāng)的(de)有(yǒu)效合作(zuò)、良性(xìng)互動(dòng), 從而(ér)實(shí)現(xiàn)互利共(gòng)赢。这就要(yào)求通(tòng)过相應(yìng)的(de)制度(dù)和(hé)機(jī)制設計(jì)来(lái)盡可(kě)能(néng)地(dì)消解(jiě)PPP模式中(zhōng)的(de)公(gōng)私沖突, 實(shí)現(xiàn)公(gōng)共(gòng)利益最(zuì)大化(huà), 從而(ér)踏上(shàng)善治軌道(dào)。首先(xiān), 優化(huà)PPP模式的(de)合約協議設計(jì), 運用(yòng)法(fǎ)制規範来(lái)協調平衡公(gōng)共(gòng)利益與(yǔ)私人(rén)利益的(de)沖突。一(yī)方(fāng)面(miàn), PPP模式的(de)合約協議中(zhōng)要(yào)強(qiáng)化(huà)公(gōng)共(gòng)利益因素的(de)考量(liàng)與(yǔ)嵌入(rù), 要(yào)以(yǐ)契約方(fāng)式细(xì)化(huà)或(huò)固化(huà)公(gōng)共(gòng)利益目标(biāo), 並(bìng)要(yào)求私人(rén)合作(zuò)方(fāng)严格遵守, 從而(ér)最(zuì)大限度(dù)地(dì)维護和(hé)增進(jìn)公(gōng)共(gòng)利益;另(lìng)一(yī)方(fāng)面(miàn), PPP模式的(de)合約協議要(yào)注重(zhòng)尊(zūn)重(zhòng)和(hé)保護私人(rén)利益, 契約安(ān)排要(yào)包含对(duì)私人(rén)部(bù)門(mén)的(de)激勵条(tiáo)款, 如(rú)合理(lǐ)的(de)投資回(huí)報率等, 使私人(rén)部(bù)門(mén)認识到(dào)在(zài)實(shí)現(xiàn)公(gōng)共(gòng)利益價值目标(biāo)的(de)同时(shí)也(yě)可(kě)以(yǐ)獲得合理(lǐ)的(de)利潤回(huí)報。其(qí)次(cì), 建立健全(quán)激勵約束(shù)機(jī)制, 規範和(hé)引导公(gōng)共(gòng)部(bù)門(mén)和(hé)私人(rén)部(bù)門(mén)行为(wèi), 加強(qiáng)对(duì)公(gōng)共(gòng)部(bù)門(mén)和(hé)私人(rén)部(bù)門(mén)两(liǎng)者(zhě)的(de)監督與(yǔ)約束(shù), .促使公(gōng)私部(bù)門(mén)为(wèi)推動(dòng)夥伴組織實(shí)現(xiàn)其(qí)使命而(ér)通(tòng)力合作(zuò), 使之(zhī)與(yǔ)公(gōng)共(gòng)利益最(zuì)大化(huà)相吻合, 進(jìn)而(ér)有(yǒu)效協調平衡公(gōng)共(gòng)利益與(yǔ)私人(rén)利益。具體(tǐ)包括構建糾紛仲裁機(jī)制使合作(zuò)各(gè)方(fāng)的(de)权益得到(dào)有(yǒu)效确認而(ér)引导糾紛解(jiě)決;構建問(wèn)責機(jī)制来(lái)督促公(gōng)私双(shuāng)方(fāng)更(gèng)好(hǎo)地(dì)承擔相應(yìng)的(de)責任;構建沟(gōu)通(tòng)交流機(jī)制来(lái)确保公(gōng)私双(shuāng)方(fāng)能(néng)夠充分(fēn)的(de)表(biǎo)达(dá)、協商、協調;等等。最(zuì)後(hòu), 公(gōng)私双(shuāng)方(fāng)要(yào)立足公(gōng)共(gòng)責任本(běn)位(wèi), 尋求双(shuāng)方(fāng)之(zhī)間(jiān)的(de)最(zuì)大公(gōng)約數, 塑造公(gōng)私双(shuāng)方(fāng)相互信(xìn)任、相互理(lǐ)解(jiě)、相互尊(zūn)重(zhòng)、相互包容的(de)共(gòng)同價值觀;“要(yào)減少(shǎo)由(yóu)于(yú)行事邏輯不(bù)同而(ér)产生(shēng)的(de)持(chí)續性(xìng)誤解(jiě)和(hé)沖突来(lái)建立良好(hǎo)的(de)夥伴關(guān)系(xì), 双(shuāng)方(fāng)需要(yào)通(tòng)过努力, 逐渐理(lǐ)解(jiě)和(hé)欣賞对(duì)方(fāng)的(de)組織規範、思(sī)维方(fāng)式和(hé)知识基礎。”（責任編輯：张(zhāng)谕鴿  文(wén)章(zhāng)来(lái)源：《湖(hú)湘論壇》2018年(nián)第(dì)6期(qī)）