核心(xīn)觀點(diǎn)：城(chéng)市(shì)公(gōng)共(gòng)基礎設施融資必須依托地(dì)方(fāng)政(zhèng)府信(xìn)用(yòng)，政(zhèng)府对(duì)公(gōng)益性(xìng)基礎設施項目的(de)付費能(néng)力，並(bìng)不(bù)僅依托當期(qī)财政(zhèng)，更(gèng)多(duō)基于(yú)以(yǐ)土(tǔ)地(dì)财政(zhèng)为(wèi)主(zhǔ)的(de)长(cháng)期(qī)綜合财力。需要(yào)給(gěi)當前的(de)PPP模式減负，形成(chéng)多(duō)元(yuán)協同、共(gòng)生(shēng)比選的(de)投融資格局(jú)。建議規範政(zhèng)府购买服(fú)務(wù)類(lèi)PPP模式，取消一(yī)刀切的(de)政(zhèng)府付費限額。理(lǐ)順使用(yòng)者(zhě)付費機(jī)制，積极(jí)推進(jìn)特(tè)許經(jīng)營類(lèi)PPP模式。明确融資平台(tái)的(de)法(fǎ)定(dìng)地(dì)位(wèi)，授予其(qí)實(shí)現(xiàn)公(gōng)共(gòng)資源價值的(de)核心(xīn)職能(néng)。对(duì)2013年(nián)以(yǐ)来(lái)的(de)PPP政(zhèng)策進(jìn)行全(quán)面(miàn)清(qīng)理(lǐ)，重(zhòng)構PPP模式的(de)政(zhèng)策法(fǎ)規體(tǐ)系(xì)和(hé)工作(zuò)機(jī)制。

 

    3月(yuè)中(zhōng)旬，推進(jìn)城(chéng)鎮(zhèn)化(huà)工作(zuò)部(bù)級聯席(xí)会(huì)議第(dì)六(liù)次(cì)会(huì)議指出(chū)，當前存在(zài)城(chéng)鎮(zhèn)化(huà)建設資金(jīn)不(bù)足與(yǔ)地(dì)方(fāng)政(zhèng)府債務(wù)風(fēng)險並(bìng)存的(de)問(wèn)題(tí)。要(yào)破解(jiě)这个(gè)難題(tí)，需要(yào)以(yǐ)基本(běn)邏輯为(wèi)起(qǐ)點(diǎn)，尊(zūn)重(zhòng)曆史、面(miàn)对(duì)現(xiàn)實(shí)、着眼长(cháng)遠(yuǎn)，透过現(xiàn)象(xiàng)看(kàn)本(běn)质，促成(chéng)國(guó)內(nèi)理(lǐ)論界、政(zhèng)策界和(hé)實(shí)務(wù)界对(duì)城(chéng)鎮(zhèn)化(huà)項目投融資领域相關(guān)的(de)核心(xīn)問(wèn)題(tí)达(dá)成(chéng)廣泛共(gòng)识，推進(jìn)包括PPP在(zài)內(nèi)的(de)多(duō)元(yuán)化(huà)實(shí)施模式走(zǒu)上(shàng)正(zhèng)軌，才有(yǒu)可(kě)能(néng)高(gāo)质量(liàng)地(dì)落(là)實(shí)基礎設施補短闆任務(wù)並(bìng)推動(dòng)城(chéng)鎮(zhèn)化(huà)事業的(de)持(chí)續發(fà)展(zhǎn)。
 

 

    一(yī)、政(zhèng)治責任與(yǔ)政(zhèng)府信(xìn)用(yòng)

 

    地(dì)方(fāng)政(zhèng)府承擔組織市(shì)政(zhèng)基礎設施投資建設和(hé)提(tí)供基本(běn)公(gōng)共(gòng)服(fú)務(wù)的(de)政(zhèng)治責任，这類(lèi)項目的(de)投融資必須且(qiě)應(yìng)當依托政(zhèng)府信(xìn)用(yòng)，这是(shì)分(fēn)析地(dì)方(fāng)政(zhèng)府債務(wù)問(wèn)題(tí)和(hé)市(shì)政(zhèng)基礎設施领域推進(jìn)PPP模式的(de)邏輯起(qǐ)點(diǎn)。

 

    1、當前階(jiē)段(duàn)，地(dì)方(fāng)政(zhèng)府承擔大規模投資建設市(shì)政(zhèng)基礎設施的(de)政(zhèng)治責任。

 

    1995年(nián)起(qǐ)，我國(guó)進(jìn)入(rù)40年(nián)左右(yòu)的(de)人(rén)類(lèi)曆史上(shàng)前所(suǒ)未有(yǒu)的(de)快(kuài)速、全(quán)面(miàn)、空前的(de)城(chéng)鎮(zhèn)化(huà)發(fà)展(zhǎn)浪潮(cháo)，超过10亿(yì)人(rén)在(zài)一(yī)代(dài)人(rén)的(de)时(shí)期(qī)內(nèi)邁入(rù)現(xiàn)代(dài)化(huà)城(chéng)市(shì)生(shēng)活。城(chéng)鎮(zhèn)化(huà)相關(guān)的(de)基礎設施和(hé)房(fáng)地(dì)产投資，是(shì)當代(dài)中(zhōng)國(guó)投資規模最(zuì)大的(de)實(shí)體(tǐ)經(jīng)濟领域。据統計(jì)，2017年(nián)中(zhōng)國(guó)城(chéng)鎮(zhèn)基礎設施投資完成(chéng)額达(dá)到(dào)17.3万(wàn)亿(yì)元(yuán)，同比增长(cháng) 13.9%。按照事权分(fēn)工，为(wèi)城(chéng)市(shì)居民(mín)提(tí)供高(gāo)质量(liàng)的(de)市(shì)政(zhèng)基礎設施及基本(běn)公(gōng)共(gòng)服(fú)務(wù)，是(shì)地(dì)方(fāng)政(zhèng)府的(de)政(zhèng)治責任。目前，除少(shǎo)數一(yī)線(xiàn)城(chéng)市(shì)已經(jīng)進(jìn)入(rù)城(chéng)鎮(zhèn)化(huà)的(de)成(chéng)熟期(qī)外，大多(duō)數二(èr)、三(sān)線(xiàn)城(chéng)市(shì)尚处于(yú)城(chéng)鎮(zhèn)化(huà)的(de)加速發(fà)展(zhǎn)期(qī)，廣大欠(qiàn)發(fà)达(dá)地(dì)区尚处于(yú)城(chéng)鎮(zhèn)化(huà)的(de)起(qǐ)步期(qī)，公(gōng)共(gòng)基礎設施及依托其(qí)提(tí)供的(de)基本(běn)公(gōng)共(gòng)服(fú)務(wù)，存在(zài)突出(chū)的(de)不(bù)平衡和(hé)不(bù)充分(fēn)的(de)問(wèn)題(tí)，補短闆和(hé)高(gāo)质量(liàng)發(fà)展(zhǎn)的(de)內(nèi)在(zài)需求特(tè)别強(qiáng)烈。預計(jì)我國(guó)還(huán)有(yǒu)不(bù)到(dào)20年(nián)的(de)基礎設施投資建設高(gāo)峰(fēng)期(qī)和(hé)機(jī)遇期(qī)，在(zài)这个(gè)期(qī)間(jiān)某个(gè)城(chéng)市(shì)集中(zhōng)建成(chéng)的(de)市(shì)政(zhèng)基礎設施，決定(dìng)了(le)未来(lái)幾(jǐ)代(dài)當地(dì)人(rén)所(suǒ)能(néng)使用(yòng)的(de)基礎設施體(tǐ)系(xì)的(de)硬件(jiàn)水(shuǐ)平，这是(shì)地(dì)方(fāng)黨委和(hé)政(zhèng)府的(de)曆史使命和(hé)責任擔當。

 

    2、市(shì)政(zhèng)基礎設施的(de)實(shí)施難度(dù)大，社会(huì)影響和(hé)公(gōng)益性(xìng)強(qiáng)，即使通(tòng)过PPP等模式将具體(tǐ)工作(zuò)任務(wù)外包，地(dì)方(fāng)政(zhèng)府承擔的(de)政(zhèng)治責任並(bìng)不(bù)会(huì)實(shí)质性(xìng)減輕(qīng)。

 

    市(shì)政(zhèng)基礎設施包括城(chéng)市(shì)道(dào)路(lù)橋(qiáo)梁(liáng)、城(chéng)市(shì)軌道(dào)交通(tòng)、供水(shuǐ)、排水(shuǐ)、防洪、污水(shuǐ)处理(lǐ)、燃气(qì)、热(rè)力、園(yuán)林(lín)綠(lǜ)化(huà)、环(huán)境卫生(shēng)、道(dào)路(lù)照明、垃圾处理(lǐ)（包括工業、生(shēng)活、建築、醫療等）等經(jīng)濟基礎設施，還(huán)包括教育、科研、卫生(shēng)、文(wén)化(huà)、體(tǐ)育、休閑、行政(zhèng)、公(gōng)共(gòng)安(ān)全(quán)等範圍廣泛的(de)社会(huì)基礎設施。这些(xiē)設施的(de)初始(shǐ)投資規模大、施工建設協調難度(dù)高(gāo)、運營维護關(guān)聯性(xìng)強(qiáng)、受城(chéng)市(shì)規劃(huà)決策和(hé)城(chéng)市(shì)發(fà)展(zhǎn)潜力的(de)影響特(tè)别顯著。如(rú)果(guǒ)没有(yǒu)地(dì)方(fāng)政(zhèng)府的(de)強(qiáng)力協調和(hé)推動(dòng)，商業性(xìng)機(jī)構無法(fǎ)順利完成(chéng)这類(lèi)設施的(de)建設、運營和(hé)维護工作(zuò)。即使通(tòng)过PPP等市(shì)场(chǎng)化(huà)模式，将特(tè)定(dìng)項目的(de)建設、運營和(hé)维護等具體(tǐ)工作(zuò)任務(wù)外包給(gěi)某家商業機(jī)構，如(rú)果(guǒ)出(chū)現(xiàn)重(zhòng)大運營問(wèn)題(tí)，商業機(jī)構也(yě)無力完全(quán)承擔对(duì)人(rén)民(mín)负責的(de)严重(zhòng)後(hòu)果(guǒ)，地(dì)方(fāng)政(zhèng)府对(duì)人(rén)民(mín)负責的(de)政(zhèng)治責任仍然無法(fǎ)實(shí)质性(xìng)轉(zhuǎn)移或(huò)減輕(qīng)。为(wèi)此(cǐ)，地(dì)方(fāng)政(zhèng)府需要(yào)对(duì)項目公(gōng)司及其(qí)相關(guān)方(fāng)進(jìn)行全(quán)方(fāng)位(wèi)、全(quán)流程的(de)严格規制和(hé)監管(guǎn)，以(yǐ)对(duì)人(rén)民(mín)负責。

 

    3、市(shì)政(zhèng)基礎設施投融資應(yìng)當依托政(zhèng)府信(xìn)用(yòng)，这是(shì)分(fēn)析地(dì)方(fāng)政(zhèng)府建設性(xìng)債務(wù)問(wèn)題(tí)和(hé)PPP付費問(wèn)題(tí)的(de)邏輯起(qǐ)點(diǎn)。

 

    由(yóu)于(yú)市(shì)政(zhèng)基礎設施投資建設的(de)超前性(xìng)、系(xì)統性(xìng)和(hé)集中(zhōng)性(xìng)，是(shì)當地(dì)城(chéng)鎮(zhèn)化(huà)工作(zuò)全(quán)面(miàn)啟動(dòng)和(hé)加速發(fà)展(zhǎn)的(de)必要(yào)前提(tí)和(hé)物质基礎。如(rú)果(guǒ)严格按照有(yǒu)多(duō)少(shǎo)錢(qián)辦(bàn)多(duō)少(shǎo)事的(de)方(fāng)式去(qù)安(ān)排投資，城(chéng)市(shì)發(fà)展(zhǎn)就会(huì)失去(qù)曆史機(jī)遇期(qī)，必然落(là)後(hòu)于(yú)周邊(biān)城(chéng)市(shì)。对(duì)巨額投資資金(jīn)及其(qí)資金(jīn)成(chéng)本(běn)累積形成(chéng)的(de)巨額債務(wù)，即使采取不(bù)同的(de)項目實(shí)施方(fāng)式，在(zài)账目上(shàng)可(kě)以(yǐ)分(fēn)别表(biǎo)現(xiàn)为(wèi)政(zhèng)府直(zhí)接債務(wù)、融資平台(tái)或(huò)其(qí)他(tā)企業代(dài)借(jiè)債務(wù)、PPP模式的(de)政(zhèng)府支付責任，但是(shì)这些(xiē)債務(wù)的(de)償還(huán)最(zuì)終(zhōng)都只(zhī)能(néng)依靠地(dì)方(fāng)政(zhèng)府的(de)綜合财力和(hé)使用(yòng)者(zhě)付費，这些(xiē)債務(wù)是(shì)地(dì)方(fāng)政(zhèng)府代(dài)表(biǎo)當地(dì)使用(yòng)者(zhě)承擔的(de)建設性(xìng)債務(wù)，是(shì)無法(fǎ)轉(zhuǎn)移和(hé)賴掉的(de)地(dì)方(fāng)政(zhèng)府債務(wù)。在(zài)城(chéng)市(shì)發(fà)展(zhǎn)的(de)早(zǎo)期(qī)和(hé)中(zhōng)期(qī)，必定(dìng)需要(yào)大規模累積负債，否認这種(zhǒng)巨額債務(wù)的(de)存在(zài)，是(shì)违背基本(běn)事實(shí)的(de)不(bù)负責任的(de)表(biǎo)現(xiàn)。

 

    要(yào)控制地(dì)方(fāng)政(zhèng)府債務(wù)，需要(yào)控制投資規模、項目實(shí)施节(jié)奏和(hé)融資成(chéng)本(běn)，通(tòng)过高(gāo)效的(de)實(shí)施模式控制項目全(quán)生(shēng)命周期(qī)的(de)綜合成(chéng)本(běn)，防止出(chū)現(xiàn)不(bù)必要(yào)的(de)跑冒滴(dī)漏。簡單粗(cū)暴地(dì)将市(shì)政(zhèng)基礎設施投資建設與(yǔ)地(dì)方(fāng)政(zhèng)府信(xìn)用(yòng)切割，导致(zhì)融資更(gèng)加困難，融資成(chéng)本(běn)也(yě)会(huì)更(gèng)高(gāo)，最(zuì)終(zhōng)還(huán)是(shì)增加未来(lái)公(gōng)共(gòng)财政(zhèng)和(hé)使用(yòng)者(zhě)的(de)支付壓力。需要(yào)強(qiáng)調，地(dì)方(fāng)政(zhèng)府信(xìn)用(yòng)是(shì)當地(dì)信(xìn)用(yòng)體(tǐ)系(xì)的(de)基礎，地(dì)方(fāng)政(zhèng)府應(yìng)當特(tè)别珍惜本(běn)区域的(de)信(xìn)用(yòng)狀況和(hé)投資环(huán)境，取得包括金(jīn)融機(jī)構在(zài)內(nèi)的(de)各(gè)類(lèi)社会(huì)資本(běn)的(de)高(gāo)度(dù)信(xìn)任，为(wèi)本(běn)区域的(de)融資可(kě)獲得性(xìng)與(yǔ)低(dī)成(chéng)本(běn)融資奠定(dìng)基礎。如(rú)果(guǒ)基礎不(bù)牢，金(jīn)融機(jī)構将避而(ér)遠(yuǎn)之(zhī)，並(bìng)将當地(dì)劃(huà)为(wèi)高(gāo)風(fēng)險区域，各(gè)類(lèi)市(shì)场(chǎng)主(zhǔ)體(tǐ)必定(dìng)陷入(rù)融資難與(yǔ)融資貴的(de)困境，不(bù)只(zhī)是(shì)基礎設施领域，當地(dì)的(de)經(jīng)濟社会(huì)發(fà)展(zhǎn)将全(quán)面(miàn)受損。

 

    二(èr)、政(zhèng)府购买服(fú)務(wù)與(yǔ)特(tè)許經(jīng)營

 

    市(shì)政(zhèng)基礎設施领域實(shí)施PPP模式，政(zhèng)府购买服(fú)務(wù)为(wèi)主(zhǔ)，特(tè)許經(jīng)營为(wèi)輔，但不(bù)可(kě)偏廢。

 

    1、如(rú)果(guǒ)缺乏清(qīng)晰的(de)付費機(jī)制和(hé)可(kě)預测的(de)項目現(xiàn)金(jīn)流，則PPP項目不(bù)具备可(kě)融資性(xìng)。

 

    PPP項目投資規模大，通(tòng)常会(huì)專門(mén)設立一(yī)家項目公(gōng)司，作(zuò)为(wèi)該項目的(de)運作(zuò)载(zài)體(tǐ)，稱为(wèi)特(tè)殊目的(de)公(gōng)司。該項目公(gōng)司作(zuò)为(wèi)新成(chéng)立的(de)獨立法(fǎ)律主(zhǔ)體(tǐ)，本(běn)身(shēn)缺乏項目實(shí)施經(jīng)验(yàn)、往年(nián)财務(wù)數据和(hé)主(zhǔ)體(tǐ)信(xìn)用(yòng)評級。項目公(gōng)司主(zhǔ)要(yào)依托與(yǔ)政(zhèng)府、股東(dōng)、金(jīn)融機(jī)構、施工企業、運營管(guǎn)理(lǐ)方(fāng)等签署(shǔ)的(de)一(yī)整套(tào)相互支撐的(de)協議與(yǔ)合同，聚合各(gè)方(fāng)面(miàn)的(de)資源来(lái)承擔項目全(quán)生(shēng)命周期(qī)的(de)投資、建設、運營和(hé)维護等方(fāng)面(miàn)的(de)責任。除項目發(fà)起(qǐ)人(rén)之(zhī)外的(de)其(qí)他(tā)出(chū)資者(zhě)，需要(yào)分(fēn)析特(tè)定(dìng)PPP項目的(de)合同體(tǐ)系(xì)，評估項目公(gōng)司的(de)現(xiàn)金(jīn)流，作(zuò)为(wèi)給(gěi)項目公(gōng)司提(tí)供資金(jīn)的(de)決策判斷依据。如(rú)果(guǒ)合同體(tǐ)系(xì)不(bù)能(néng)給(gěi)其(qí)他(tā)相關(guān)方(fāng)提(tí)供对(duì)項目預期(qī)現(xiàn)金(jīn)流的(de)足夠信(xìn)心(xīn)，則需要(yào)項目發(fà)起(qǐ)人(rén)为(wèi)項目公(gōng)司融資提(tí)供增信(xìn)或(huò)兜底，按照会(huì)計(jì)準則会(huì)增加發(fà)起(qǐ)人(rén)的(de)資产负債率，發(fà)起(qǐ)人(rén)則難以(yǐ)承受，能(néng)承接的(de)項目數量(liàng)就特(tè)别有(yǒu)限。最(zuì)近(jìn)幾(jǐ)年(nián)央企施工企業依靠自(zì)身(shēn)主(zhǔ)體(tǐ)信(xìn)用(yòng)和(hé)表(biǎo)內(nèi)融資方(fāng)式參與(yǔ)PPP項目，國(guó)務(wù)院(yuàn)國(guó)資委發(fà)文(wén)严格管(guǎn)控，背後(hòu)的(de)邏輯即在(zài)于(yú)此(cǐ)。

 

    2、在(zài)市(shì)政(zhèng)基礎設施领域，政(zhèng)府付費是(shì)市(shì)政(zhèng)基礎設施PPP項目的(de)主(zhǔ)要(yào)付費模式，使用(yòng)者(zhě)付費只(zhī)适應(yìng)于(yú)小部(bù)分(fēn)項目。

 

    在(zài)國(guó)內(nèi)市(shì)政(zhèng)基礎設施各(gè)相關(guān)领域，除供水(shuǐ)、污水(shuǐ)处理(lǐ)、燃气(qì)、供暖、公(gōng)交等少(shǎo)數领域外，普遍(biàn)未建立起(qǐ)使用(yòng)者(zhě)付費機(jī)制。即使已經(jīng)建立起(qǐ)收(shōu)費機(jī)制的(de)部(bù)分(fēn)行業，如(rú)地(dì)铁(tiě)、公(gōng)交等，收(shōu)費标(biāo)準也(yě)遠(yuǎn)不(bù)能(néng)彌補全(quán)部(bù)投資、建設與(yǔ)運營成(chéng)本(běn)。從國(guó)內(nèi)外經(jīng)验(yàn)看(kàn)，在(zài)市(shì)政(zhèng)基礎設施领域，通(tòng)过向(xiàng)用(yòng)戶收(shōu)取使用(yòng)費来(lái)回(huí)收(shōu)投資的(de)潜力和(hé)空間(jiān)特(tè)别有(yǒu)限。很多(duō)领域确實(shí)不(bù)宜或(huò)没有(yǒu)条(tiáo)件(jiàn)建立可(kě)以(yǐ)覆盖成(chéng)本(běn)的(de)使用(yòng)者(zhě)付費機(jī)制，如(rú)市(shì)政(zhèng)道(dào)路(lù)、園(yuán)林(lín)綠(lǜ)化(huà)、排水(shuǐ)网(wǎng)絡、地(dì)铁(tiě)等。總(zǒng)體(tǐ)上(shàng)看(kàn)，超过80%以(yǐ)上(shàng)的(de)市(shì)政(zhèng)基礎設施投資，無法(fǎ)通(tòng)过直(zhí)接的(de)使用(yòng)者(zhě)付費機(jī)制来(lái)回(huí)收(shōu)投資。使用(yòng)者(zhě)付費現(xiàn)在(zài)不(bù)是(shì)、以(yǐ)後(hòu)也(yě)難以(yǐ)成(chéng)为(wèi)市(shì)政(zhèng)基礎設施的(de)主(zhǔ)要(yào)投資回(huí)收(shōu)方(fāng)式。如(rú)果(guǒ)需要(yào)在(zài)市(shì)政(zhèng)基礎設施领域推廣PPP模式，則主(zhǔ)要(yào)的(de)實(shí)施模式的(de)政(zhèng)府购买服(fú)務(wù)，特(tè)許經(jīng)營模式只(zhī)适應(yìng)小部(bù)分(fēn)項目。政(zhèng)府购买服(fú)務(wù)的(de)PPP模式，在(zài)英國(guó)和(hé)日(rì)本(běn)是(shì)最(zuì)主(zhǔ)流的(de)PPP模式，需要(yào)借(jiè)鑒國(guó)际經(jīng)验(yàn)進(jìn)行完善和(hé)規範，而(ér)不(bù)宜在(zài)政(zhèng)策上(shàng)时(shí)而(ér)放(fàng)縱时(shí)而(ér)封(fēng)殺。

 

    3、依托政(zhèng)府信(xìn)用(yòng)支撐商業信(xìn)用(yòng)，才能(néng)顯著提(tí)升(shēng)項目的(de)可(kě)融資性(xìng)並(bìng)實(shí)质性(xìng)降低(dī)融資成(chéng)本(běn)。

 

    政(zhèng)府付費支持(chí)的(de)市(shì)政(zhèng)基礎設施PPP項目，表(biǎo)面(miàn)上(shàng)表(biǎo)現(xiàn)为(wèi)基于(yú)項目公(gōng)司現(xiàn)金(jīn)流的(de)項目公(gōng)司的(de)商業信(xìn)用(yòng)，但最(zuì)底层(céng)的(de)信(xìn)用(yòng)是(shì)基于(yú)政(zhèng)府履約付費能(néng)力的(de)項目所(suǒ)在(zài)地(dì)的(de)地(dì)方(fāng)政(zhèng)府信(xìn)用(yòng)。缺乏堅實(shí)的(de)政(zhèng)府信(xìn)用(yòng)，商業信(xìn)用(yòng)則是(shì)水(shuǐ)中(zhōng)月(yuè)鏡(jìng)中(zhōng)花(huā)，这是(shì)这些(xiē)年(nián)諸多(duō)所(suǒ)謂签約落(là)地(dì)PPP項目，得不(bù)到(dào)主(zhǔ)流金(jīn)融機(jī)構贷款支持(chí)的(de)最(zuì)主(zhǔ)要(yào)的(de)原因。落(là)實(shí)不(bù)了(le)融資固然馬上(shàng)歇菜，即使勉強(qiáng)靠高(gāo)成(chéng)本(běn)融資落(là)實(shí)了(le)資金(jīn)開(kāi)工建成(chéng)了(le)項目，未来(lái)长(cháng)达(dá)幾(jǐ)十年(nián)的(de)融資成(chéng)本(běn)过高(gāo)的(de)複利效應(yìng)，也(yě)是(shì)特(tè)别恐怖，最(zuì)終(zhōng)会(huì)造成(chéng)項目公(gōng)司資金(jīn)鍊(liàn)斷裂形成(chéng)金(jīn)融風(fēng)險。只(zhī)有(yǒu)依托堅實(shí)的(de)地(dì)方(fāng)政(zhèng)府信(xìn)用(yòng)支撐的(de)項目公(gōng)司商業信(xìn)用(yòng)，才能(néng)落(là)實(shí)PPP項目的(de)融資並(bìng)降低(dī)融資成(chéng)本(běn)，該PPP項目才有(yǒu)条(tiáo)件(jiàn)規範實(shí)施得以(yǐ)善終(zhōng)。
 

 

    三(sān)、當期(qī)财政(zhèng)與(yǔ)长(cháng)期(qī)綜合财力

 

    政(zhèng)府对(duì)PPP項目的(de)付費能(néng)力，並(bìng)不(bù)僅依托當期(qī)預算內(nèi)的(de)财力，更(gèng)多(duō)基于(yú)以(yǐ)土(tǔ)地(dì)财政(zhèng)为(wèi)主(zhǔ)體(tǐ)的(de)长(cháng)期(qī)綜合财力，土(tǔ)地(dì)财政(zhèng)包括土(tǔ)地(dì)出(chū)讓金(jīn)、核心(xīn)地(dì)块的(de)增值收(shōu)益和(hé)未来(lái)普遍(biàn)持(chí)續征收(shōu)的(de)房(fáng)产稅。

 

    1、不(bù)同城(chéng)市(shì)处于(yú)城(chéng)鎮(zhèn)化(huà)的(de)不(bù)同發(fà)展(zhǎn)階(jiē)段(duàn)，面(miàn)臨不(bù)同的(de)市(shì)政(zhèng)基礎設施投入(rù)产出(chū)模式，當期(qī)綜合财力差异(yì)懸殊，政(zhèng)策不(bù)宜一(yī)刀切。

 

    城(chéng)市(shì)發(fà)展(zhǎn)分(fēn)为(wèi)啟動(dòng)突破期(qī)、快(kuài)速發(fà)展(zhǎn)期(qī)、成(chéng)熟穩定(dìng)期(qī)等三(sān)个(gè)大的(de)階(jiē)段(duàn)，國(guó)內(nèi)不(bù)同地(dì)区的(de)城(chéng)市(shì)化(huà)發(fà)展(zhǎn)階(jiē)段(duàn)的(de)差异(yì)很大，处于(yú)不(bù)同發(fà)展(zhǎn)階(jiē)段(duàn)的(de)城(chéng)市(shì)，在(zài)項目投資、債務(wù)增加和(hé)綜合财力等方(fāng)面(miàn)存在(zài)顯著的(de)差异(yì)。以(yǐ)北(běi)京(jīng)、上(shàng)海(hǎi)为(wèi)代(dài)表(biǎo)的(de)少(shǎo)數城(chéng)市(shì)，經(jīng)过20多(duō)年(nián)的(de)發(fà)展(zhǎn)，已經(jīng)進(jìn)入(rù)成(chéng)熟穩定(dìng)期(qī)，城(chéng)市(shì)建成(chéng)区的(de)規模和(hé)人(rén)口(kǒu)基本(běn)穩定(dìng)，中(zhōng)心(xīn)城(chéng)区新建基礎設施項目的(de)年(nián)度(dù)投資規模保持(chí)穩定(dìng)甚至(zhì)有(yǒu)所(suǒ)下(xià)降，由(yóu)于(yú)包括土(tǔ)地(dì)财政(zhèng)在(zài)內(nèi)的(de)綜合财力雄厚，已經(jīng)有(yǒu)能(néng)力消化(huà)之(zhī)前年(nián)度(dù)積累的(de)存量(liàng)債務(wù)，債務(wù)總(zǒng)規模開(kāi)始(shǐ)逐年(nián)下(xià)降。以(yǐ)武漢、长(cháng)沙(shā)、鄭州为(wèi)代(dài)表(biǎo)的(de)部(bù)分(fēn)二(èr)三(sān)線(xiàn)城(chéng)市(shì)，处于(yú)城(chéng)市(shì)建設的(de)加速發(fà)展(zhǎn)期(qī)，城(chéng)市(shì)規模快(kuài)速擴大，城(chéng)市(shì)人(rén)口(kǒu)快(kuài)速增加，基礎設施項目投資和(hé)新增債務(wù)也(yě)在(zài)快(kuài)速增加，包括土(tǔ)地(dì)收(shōu)益在(zài)內(nèi)的(de)綜合财力也(yě)在(zài)快(kuài)速提(tí)升(shēng)。对(duì)于(yú)中(zhōng)西(xī)部(bù)地(dì)区大量(liàng)的(de)市(shì)政(zhèng)府所(suǒ)在(zài)城(chéng)市(shì)和(hé)縣(xiàn)城(chéng)，普遍(biàn)還(huán)处于(yú)城(chéng)市(shì)建設的(de)突破啟動(dòng)期(qī)，需要(yào)集中(zhōng)超前投資建設一(yī)批骨(gǔ)干(gàn)性(xìng)的(de)基礎設施以(yǐ)拉開(kāi)城(chéng)市(shì)架構，而(ér)土(tǔ)地(dì)價格和(hé)其(qí)他(tā)财稅資源尚未形成(chéng)，當期(qī)财政(zhèng)還(huán)是(shì)吃飯财政(zhèng)，维持(chí)正(zhèng)常運轉(zhuǎn)都有(yǒu)困難，基礎設施投資主(zhǔ)要(yào)依賴借(jiè)債，靠借(jiè)新還(huán)旧(jiù)才能(néng)维持(chí)資金(jīn)鍊(liàn)不(bù)斷。处于(yú)不(bù)同發(fà)展(zhǎn)階(jiē)段(duàn)的(de)城(chéng)市(shì)，如(rú)果(guǒ)政(zhèng)策一(yī)刀切，不(bù)論切在(zài)哪里(lǐ)都是(shì)错的(de)！

 

    2、存量(liàng)曆史債務(wù)應(yìng)當曆史地(dì)看(kàn)、全(quán)面(miàn)地(dì)看(kàn)和(hé)發(fà)展(zhǎn)地(dì)看(kàn)，切實(shí)降低(dī)存量(liàng)和(hé)新增債務(wù)的(de)資金(jīn)成(chéng)本(běn)，放(fàng)在(zài)幾(jǐ)代(dài)人(rén)的(de)較长(cháng)时(shí)期(qī)內(nèi)逐步消化(huà)。

 

    对(duì)于(yú)事實(shí)上(shàng)存在(zài)的(de)巨額存量(liàng)地(dì)方(fāng)政(zhèng)府債務(wù)，不(bù)應(yìng)回(huí)避，也(yě)没有(yǒu)必要(yào)恐慌。應(yìng)當立足长(cháng)遠(yuǎn)，緩釋存量(liàng)債務(wù)風(fēng)險並(bìng)逐步消化(huà)存量(liàng)債務(wù)。一(yī)是(shì)曆史地(dì)看(kàn)。近(jìn)20年(nián)来(lái)國(guó)內(nèi)翻天(tiān)覆地(dì)的(de)城(chéng)鎮(zhèn)化(huà)，取得了(le)空前的(de)成(chéng)就，没有(yǒu)这些(xiē)存量(liàng)債務(wù)做支撐，要(yào)想(xiǎng)取得这種(zhǒng)成(chéng)就是(shì)不(bù)可(kě)能(néng)的(de)。二(èr)是(shì)全(quán)面(miàn)地(dì)看(kàn)。市(shì)政(zhèng)基礎設施的(de)集中(zhōng)超前建設，为(wèi)片(piàn)区開(kāi)發(fà)、招商引資、民(mín)生(shēng)工程提(tí)供了(le)前提(tí)条(tiáo)件(jiàn)，也(yě)会(huì)带(dài)来(lái)土(tǔ)地(dì)房(fáng)产價值、工商企業稅收(shōu)、人(rén)均GDP、生(shēng)活质量(liàng)的(de)长(cháng)期(qī)性(xìng)、普遍(biàn)性(xìng)和(hé)實(shí)质性(xìng)地(dì)全(quán)面(miàn)提(tí)升(shēng)，这些(xiē)方(fāng)面(miàn)的(de)提(tí)升(shēng)会(huì)增加地(dì)方(fāng)政(zhèng)府的(de)綜合财力，從而(ér)提(tí)升(shēng)长(cháng)期(qī)償債能(néng)力。三(sān)是(shì)發(fà)展(zhǎn)地(dì)看(kàn)。城(chéng)鎮(zhèn)化(huà)是(shì)在(zài)地(dì)方(fāng)政(zhèng)府信(xìn)用(yòng)支持(chí)下(xià)的(de)持(chí)續經(jīng)營的(de)偉大事業，只(zhī)要(yào)不(bù)斷不(bù)亂，人(rén)均GDP、綜合财力普遍(biàn)每10年(nián)能(néng)翻倍。

 

    城(chéng)鎮(zhèn)化(huà)领域达(dá)到(dào)資金(jīn)收(shōu)支平衡點(diǎn)後(hòu)，債務(wù)不(bù)会(huì)再累加，而(ér)綜合财力及償債能(néng)力還(huán)会(huì)繼續增加，城(chéng)市(shì)政(zhèng)府的(de)償債负擔和(hé)壓力会(huì)越来(lái)越輕(qīng)，存量(liàng)債務(wù)也(yě)就可(kě)以(yǐ)逐步消化(huà)。考慮市(shì)政(zhèng)基礎設施领域的(de)資金(jīn)平衡，應(yìng)當放(fàng)在(zài)相關(guān)基礎設施全(quán)生(shēng)命周期(qī)和(hé)城(chéng)市(shì)财力百(bǎi)年(nián)变化(huà)趨勢的(de)长(cháng)期(qī)視角(jiǎo)。这是(shì)一(yī)个(gè)涉及幾(jǐ)代(dài)人(rén)以(yǐ)百(bǎi)年(nián)計(jì)的(de)长(cháng)期(qī)發(fà)展(zhǎn)問(wèn)題(tí)，而(ér)不(bù)是(shì)一(yī)个(gè)當期(qī)财政(zhèng)問(wèn)題(tí)，應(yìng)當考慮代(dài)际公(gōng)平和(hé)成(chéng)本(běn)分(fēn)擔，僅靠當代(dài)人(rén)完成(chéng)如(rú)此(cǐ)巨量(liàng)基礎設施投資的(de)資金(jīn)回(huí)收(shōu)和(hé)債務(wù)償還(huán)，既没有(yǒu)必要(yào)也(yě)不(bù)可(kě)能(néng)。

 

    （三(sān)）地(dì)方(fāng)政(zhèng)府长(cháng)期(qī)綜合财力的(de)增长(cháng)是(shì)支撐市(shì)政(zhèng)基礎設施投資回(huí)收(shōu)的(de)主(zhǔ)流模式，其(qí)中(zhōng)的(de)土(tǔ)地(dì)财政(zhèng)包括土(tǔ)地(dì)出(chū)讓金(jīn)、核心(xīn)地(dì)块的(de)增值收(shōu)益和(hé)未来(lái)普遍(biàn)持(chí)續征收(shōu)的(de)房(fáng)产稅。

 

    地(dì)方(fāng)政(zhèng)府持(chí)有(yǒu)巨量(liàng)有(yǒu)增值潜力和(hé)市(shì)场(chǎng)化(huà)運作(zuò)價值的(de)公(gōng)共(gòng)資源，其(qí)中(zhōng)規劃(huà)权利和(hé)土(tǔ)地(dì)資源是(shì)地(dì)方(fāng)政(zhèng)府最(zuì)寶(bǎo)貴的(de)公(gōng)共(gòng)資源，包括土(tǔ)地(dì)财政(zhèng)在(zài)內(nèi)的(de)长(cháng)期(qī)綜合财力的(de)增长(cháng)潜力的(de)預期(qī)清(qīng)晰且(qiě)明确。土(tǔ)地(dì)收(shōu)益歸公(gōng)機(jī)制，簡稱“土(tǔ)地(dì)财政(zhèng)”，是(shì)工業革(gé)命以(yǐ)来(lái)各(gè)國(guó)搞市(shì)政(zhèng)基礎設施項目投資回(huí)收(shōu)的(de)主(zhǔ)流模式，是(shì)人(rén)類(lèi)文(wén)明的(de)共(gòng)同成(chéng)果(guǒ)，不(bù)必回(huí)避，也(yě)無需隐晦。不(bù)能(néng)把(bǎ)因貨幣(bì)擴张(zhāng)、壓制供給(gěi)、行業失範、市(shì)场(chǎng)炒作(zuò)等複雜因素造成(chéng)的(de)房(fáng)價上(shàng)漲，簡單化(huà)地(dì)歸咎于(yú)土(tǔ)地(dì)财政(zhèng)。

 

    國(guó)內(nèi)的(de)土(tǔ)地(dì)财政(zhèng)包括三(sān)个(gè)方(fāng)面(miàn)的(de)土(tǔ)地(dì)收(shōu)益歸公(gōng)機(jī)制：

 

    一(yī)是(shì)土(tǔ)地(dì)出(chū)讓金(jīn)制度(dù)。國(guó)內(nèi)實(shí)行城(chéng)鎮(zhèn)土(tǔ)地(dì)國(guó)有(yǒu)制，地(dì)方(fāng)政(zhèng)府應(yìng)當切實(shí)壟斷土(tǔ)地(dì)一(yī)級市(shì)场(chǎng)，紮實(shí)控制好(hǎo)征地(dì)拆迁、配套(tào)設施建設等相關(guān)土(tǔ)地(dì)開(kāi)發(fà)成(chéng)本(běn)。土(tǔ)地(dì)出(chū)讓金(jīn)制度(dù)可(kě)以(yǐ)盡快(kuài)籌集巨額資金(jīn)，支撐啟動(dòng)和(hé)滾動(dòng)開(kāi)發(fà)新城(chéng)区成(chéng)片(piàn)開(kāi)發(fà)和(hé)旧(jiù)城(chéng)改造的(de)市(shì)政(zhèng)基礎設施建設，是(shì)國(guó)內(nèi)过去(qù)20年(nián)國(guó)內(nèi)城(chéng)鎮(zhèn)化(huà)快(kuài)速發(fà)展(zhǎn)的(de)經(jīng)濟基礎。

 

    二(èr)是(shì)房(fáng)产稅制度(dù)。實(shí)行房(fáng)产稅制度(dù)，地(dì)方(fāng)政(zhèng)府能(néng)夠持(chí)續、穩定(dìng)、普遍(biàn)地(dì)分(fēn)享基礎設施和(hé)公(gōng)共(gòng)服(fú)務(wù)提(tí)升(shēng)所(suǒ)带(dài)来(lái)的(de)土(tǔ)地(dì)和(hé)房(fáng)产價值的(de)部(bù)分(fēn)升(shēng)值，是(shì)一(yī)種(zhǒng)更(gèng)好(hǎo)地(dì)落(là)實(shí)土(tǔ)地(dì)漲價歸公(gōng)的(de)制度(dù)。征收(shōu)房(fáng)产稅的(de)內(nèi)在(zài)邏輯和(hé)主(zhǔ)要(yào)目的(de)，是(shì)建立起(qǐ)市(shì)政(zhèng)基礎設施投資外部(bù)效應(yìng)部(bù)分(fēn)內(nèi)部(bù)化(huà)的(de)機(jī)制，而(ér)不(bù)只(zhī)是(shì)为(wèi)降低(dī)房(fáng)價。國(guó)內(nèi)應(yìng)當盡快(kuài)落(là)地(dì)執行房(fáng)产稅制度(dù)，引导地(dì)方(fāng)政(zhèng)府改变过于(yú)依賴新区開(kāi)發(fà)的(de)攤大餅式的(de)城(chéng)市(shì)發(fà)展(zhǎn)模式，更(gèng)多(duō)地(dì)注重(zhòng)对(duì)現(xiàn)有(yǒu)城(chéng)市(shì)建成(chéng)区的(de)更(gèng)新與(yǔ)改造。如(rú)果(guǒ)房(fáng)产稅制度(dù)缺位(wèi)，土(tǔ)地(dì)一(yī)次(cì)性(xìng)出(chū)讓後(hòu)，幾(jǐ)十年(nián)內(nèi)的(de)土(tǔ)地(dì)漲價的(de)利益全(quán)部(bù)歸屬购房(fáng)市(shì)民(mín)或(huò)捂地(dì)開(kāi)發(fà)商，實(shí)际上(shàng)是(shì)公(gōng)共(gòng)資源的(de)流失，並(bìng)造成(chéng)炒房(fáng)風(fēng)气(qì)盛行和(hé)社会(huì)财富分(fēn)配不(bù)公(gōng)，市(shì)政(zhèng)基礎設施的(de)存量(liàng)債務(wù)償還(huán)也(yě)没有(yǒu)穩定(dìng)来(lái)源。

 

    三(sān)是(shì)級差地(dì)租收(shōu)入(rù)。因城(chéng)市(shì)規劃(huà)調整，特(tè)定(dìng)地(dì)块的(de)土(tǔ)地(dì)價值可(kě)能(néng)增值幾(jǐ)倍、幾(jǐ)十倍，这種(zhǒng)巨大的(de)土(tǔ)地(dì)增值收(shōu)益，應(yìng)當歸屬于(yú)地(dì)方(fāng)政(zhèng)府。上(shàng)海(hǎi)、重(zhòng)庆、深圳等城(chéng)市(shì)在(zài)交通(tòng)导向(xiàng)開(kāi)發(fà)（TOD）和(hé)环(huán)境导向(xiàng)開(kāi)發(fà)（EOD）方(fāng)面(miàn)取得了(le)豐富的(de)經(jīng)验(yàn)，政(zhèng)府下(xià)屬的(de)融資平台(tái)在(zài)推進(jìn)交通(tòng)樞紐等公(gōng)共(gòng)設施建設的(de)同时(shí)，利用(yòng)区域規劃(huà)調整带(dài)来(lái)的(de)核心(xīn)地(dì)块增值，地(dì)方(fāng)政(zhèng)府通(tòng)过融資平台(tái)實(shí)現(xiàn)巨額土(tǔ)地(dì)級差收(shōu)益，为(wèi)償還(huán)存量(liàng)政(zhèng)府債務(wù)提(tí)供了(le)巨額資金(jīn)，有(yǒu)關(guān)經(jīng)验(yàn)值得總(zǒng)結，可(kě)以(yǐ)且(qiě)應(yìng)當在(zài)全(quán)國(guó)推廣。成(chéng)功案(àn)例有(yǒu)虹橋(qiáo)交通(tòng)樞紐、世纪大道(dào)地(dì)铁(tiě)站上(shàng)盖、陸家嘴地(dì)铁(tiě)上(shàng)盖、新江灣城(chéng)開(kāi)發(fà)、黃浦江两(liǎng)岸建設改造、重(zhòng)庆钢铁(tiě)搬迁、前海(hǎi)地(dì)铁(tiě)站上(shàng)盖等。

 

    四(sì)、融資平台(tái)與(yǔ)PPP模式應(yìng)用(yòng)

 

    融資平台(tái)是(shì)當前财稅管(guǎn)理(lǐ)體(tǐ)制下(xià)，實(shí)現(xiàn)包括土(tǔ)地(dì)資源在(zài)內(nèi)的(de)公(gōng)共(gòng)資源價值的(de)最(zuì)合适主(zhǔ)體(tǐ)。

 

    1、融資平台(tái)的(de)核心(xīn)職責是(shì)集聚、整合、培育和(hé)實(shí)現(xiàn)包括核心(xīn)土(tǔ)地(dì)資源在(zài)內(nèi)的(de)公(gōng)共(gòng)資源的(de)價值，这是(shì)融資平台(tái)的(de)體(tǐ)制優勢。

 

    土(tǔ)地(dì)财政(zhèng)不(bù)是(shì)簡單的(de)征地(dì)賣(mài)地(dì)，而(ér)是(shì)跨期(qī)近(jìn)百(bǎi)年(nián)的(de)城(chéng)鎮(zhèn)化(huà)全(quán)周期(qī)的(de)綜合能(néng)力要(yào)求很高(gāo)的(de)專業性(xìng)、系(xì)統性(xìng)、长(cháng)期(qī)性(xìng)的(de)工作(zuò)，需要(yào)專業機(jī)構集中(zhōng)承接操盤。在(zài)城(chéng)鎮(zhèn)化(huà)發(fà)展(zhǎn)的(de)早(zǎo)期(qī)，土(tǔ)地(dì)價格較低(dī)，融資平台(tái)肩负为(wèi)地(dì)方(fāng)政(zhèng)府集聚、整合、培育和(hé)實(shí)現(xiàn)未来(lái)有(yǒu)較大增值潜力的(de)核心(xīn)土(tǔ)地(dì)資产的(de)重(zhòng)任，同时(shí)還(huán)要(yào)籌集大規模資金(jīn)来(lái)投資建設基礎設施，这是(shì)融資平台(tái)不(bù)可(kě)替代(dài)的(de)體(tǐ)制優勢和(hé)核心(xīn)職責。但是(shì)，國(guó)內(nèi)大部(bù)分(fēn)地(dì)方(fāng)政(zhèng)府对(duì)城(chéng)鎮(zhèn)化(huà)的(de)發(fà)展(zhǎn)周期(qī)和(hé)基本(běn)規律認识不(bù)夠，由(yóu)于(yú)急需資金(jīn)打(dǎ)開(kāi)局(jú)面(miàn)，过早(zǎo)低(dī)價出(chū)讓寶(bǎo)貴的(de)土(tǔ)地(dì)，未来(lái)有(yǒu)很大增值潜力的(de)核心(xīn)土(tǔ)地(dì)資源的(de)出(chū)讓價格也(yě)很低(dī)，但是(shì)征地(dì)拆迁成(chéng)本(běn)和(hé)資金(jīn)成(chéng)本(běn)卻控制不(bù)力，土(tǔ)地(dì)、資金(jīn)等資源利用(yòng)效率非(fēi)常低(dī)。地(dì)方(fāng)政(zhèng)府高(gāo)成(chéng)本(běn)融入(rù)巨額資金(jīn)，负責基礎設施投資建設，造成(chéng)地(dì)方(fāng)政(zhèng)府債務(wù)累積，卻無法(fǎ)獲得應(yìng)有(yǒu)的(de)土(tǔ)地(dì)收(shōu)益，缺乏後(hòu)續償債資金(jīn)来(lái)源。低(dī)效率透支和(hé)浪費未来(lái)幾(jǐ)十年(nián)的(de)寶(bǎo)貴的(de)土(tǔ)地(dì)資源收(shōu)益，後(hòu)患特(tè)别严重(zhòng)。

 

    2、融資平台(tái)需要(yào)做實(shí)、做強(qiáng)、做規範，發(fà)揮體(tǐ)制優勢培育核心(xīn)能(néng)力，並(bìng)與(yǔ)具有(yǒu)機(jī)制和(hé)管(guǎn)理(lǐ)優勢的(de)市(shì)场(chǎng)主(zhǔ)體(tǐ)合作(zuò)。

 

    在(zài)當地(dì)黨委和(hé)政(zhèng)府主(zhǔ)要(yào)领导的(de)支持(chí)、統籌和(hé)協調下(xià)，遵循國(guó)家有(yǒu)關(guān)法(fǎ)規政(zhèng)策，借(jiè)鑒國(guó)內(nèi)兄弟城(chéng)市(shì)的(de)成(chéng)熟經(jīng)验(yàn)，按照“實(shí)體(tǐ)化(huà)、規範化(huà)、專業化(huà)、市(shì)场(chǎng)化(huà)”的(de)改革(gé)方(fāng)向(xiàng)，将現(xiàn)有(yǒu)分(fēn)散在(zài)各(gè)处的(de)資源、業務(wù)和(hé)人(rén)才進(jìn)行整合，轉(zhuǎn)型發(fà)展(zhǎn)为(wèi)集团(tuán)化(huà)統一(yī)運作(zuò)的(de)國(guó)有(yǒu)投資公(gōng)司，重(zhòng)點(diǎn)建設協調整合公(gōng)共(gòng)資源、重(zhòng)大項目儲备策劃(huà)、項目全(quán)生(shēng)命周期(qī)管(guǎn)理(lǐ)、較低(dī)綜合成(chéng)本(běn)融資、高(gāo)效主(zhǔ)動(dòng)管(guǎn)理(lǐ)資金(jīn)、資产管(guǎn)理(lǐ)與(yǔ)資本(běn)運作(zuò)、招商引資與(yǔ)外部(bù)合作(zuò)等多(duō)个(gè)方(fāng)面(miàn)的(de)核心(xīn)能(néng)力，培育可(kě)持(chí)續發(fà)展(zhǎn)的(de)、整合各(gè)方(fāng)優勢資源的(de)、發(fà)揮牽头(tóu)、組織和(hé)兜底作(zuò)用(yòng)的(de)政(zhèng)府投資公(gōng)司。新組建的(de)政(zhèng)府投資公(gōng)司，發(fà)揮重(zhòng)大項目投資建設主(zhǔ)體(tǐ)、城(chéng)市(shì)綜合運營主(zhǔ)體(tǐ)和(hé)公(gōng)共(gòng)資源整合運營主(zhǔ)體(tǐ)三(sān)大核心(xīn)作(zuò)用(yòng)。各(gè)地(dì)應(yìng)當将分(fēn)散在(zài)各(gè)政(zhèng)府部(bù)門(mén)、事業單位(wèi)、融資平台(tái)及國(guó)有(yǒu)企業中(zhōng)的(de)有(yǒu)市(shì)场(chǎng)經(jīng)營潜力的(de)資源進(jìn)行有(yǒu)機(jī)整合，整合的(de)資源除國(guó)有(yǒu)企業股权外，包括但不(bù)限于(yú)核心(xīn)土(tǔ)地(dì)、存量(liàng)房(fáng)产、商業設施、各(gè)類(lèi)市(shì)场(chǎng)與(yǔ)交易設施等經(jīng)營性(xìng)資产，還(huán)有(yǒu)公(gōng)用(yòng)事業、加油(yóu)站、廣告权、停車场(chǎng)等具有(yǒu)壟斷特(tè)征的(de)經(jīng)營性(xìng)項目的(de)特(tè)許經(jīng)營权，形成(chéng)土(tǔ)地(dì)房(fáng)产、特(tè)許經(jīng)營权、國(guó)有(yǒu)資产等三(sān)大類(lèi)資源要(yào)素。

 

    3、強(qiáng)融資平台(tái)对(duì)PPP模式的(de)行穩致(zhì)遠(yuǎn)起(qǐ)到(dào)主(zhǔ)导、支撐和(hé)促進(jìn)作(zuò)用(yòng)，做不(bù)好(hǎo)融資平台(tái)和(hé)土(tǔ)地(dì)财政(zhèng)的(de)地(dì)方(fāng)，很難做好(hǎo)PPP。

 

    發(fà)达(dá)地(dì)区的(de)綜合能(néng)力強(qiáng)的(de)融資平台(tái)，在(zài)处理(lǐ)好(hǎo)本(běn)地(dì)的(de)融資平台(tái)身(shēn)份和(hé)外地(dì)的(de)市(shì)场(chǎng)主(zhǔ)體(tǐ)身(shēn)份之(zhī)間(jiān)存在(zài)的(de)利益沖突的(de)基礎上(shàng)，應(yìng)當“走(zǒu)出(chū)去(qù)”服(fú)務(wù)全(quán)國(guó)甚至(zhì)走(zǒu)向(xiàng)世界，成(chéng)为(wèi)PPP等市(shì)场(chǎng)化(huà)項目的(de)社会(huì)資本(běn)和(hé)所(suǒ)在(zài)行業的(de)並(bìng)购整合主(zhǔ)體(tǐ)。如(rú)果(guǒ)有(yǒu)更(gèng)多(duō)的(de)有(yǒu)綜合競争優勢的(de)融資平台(tái)走(zǒu)出(chū)所(suǒ)在(zài)城(chéng)市(shì)，服(fú)務(wù)于(yú)更(gèng)廣闊的(de)地(dì)域，将有(yǒu)可(kě)能(néng)推動(dòng)國(guó)內(nèi)PPP模式的(de)深入(rù)發(fà)展(zhǎn)和(hé)行穩致(zhì)遠(yuǎn)。欠(qiàn)發(fà)达(dá)地(dì)区的(de)強(qiáng)融資平台(tái)，可(kě)以(yǐ)擔任當地(dì)PPP等市(shì)场(chǎng)化(huà)項目的(de)政(zhèng)府方(fāng)實(shí)施主(zhǔ)體(tǐ)、項目現(xiàn)金(jīn)流不(bù)足的(de)風(fēng)險緩釋主(zhǔ)體(tǐ)、代(dài)表(biǎo)地(dì)方(fāng)政(zhèng)府進(jìn)行監管(guǎn)的(de)執行機(jī)構，當PPP項目失败时(shí)，還(huán)可(kě)以(yǐ)代(dài)表(biǎo)地(dì)方(fāng)政(zhèng)府接盤处理(lǐ)遺留問(wèn)題(tí)。社会(huì)資本(běn)异(yì)地(dì)投資PPP項目时(shí)，通(tòng)常需要(yào)跟當地(dì)主(zhǔ)要(yào)融資平台(tái)合作(zuò)，可(kě)以(yǐ)是(shì)股权合作(zuò)或(huò)共(gòng)同開(kāi)發(fà)。只(zhī)有(yǒu)搞好(hǎo)了(le)融資平台(tái)和(hé)土(tǔ)地(dì)财政(zhèng)，地(dì)方(fāng)政(zhèng)府才有(yǒu)合格的(de)實(shí)施主(zhǔ)體(tǐ)、靠譜的(de)付費能(néng)力、有(yǒu)效的(de)合同管(guǎn)理(lǐ)和(hé)績效監控能(néng)力，才有(yǒu)条(tiáo)件(jiàn)做好(hǎo)PPP項目。

 

    五(wǔ)、市(shì)政(zhèng)設施融資主(zhǔ)要(yào)政(zhèng)策建議

 

    1、給(gěi)PPP減负，實(shí)現(xiàn)行穩致(zhì)遠(yuǎn)，形成(chéng)多(duō)元(yuán)協同、共(gòng)生(shēng)比選的(de)投融資新格局(jú)。

 

    对(duì)于(yú)PPP模式，一(yī)方(fāng)面(miàn)，我们(men)應(yìng)當認识到(dào)PPP模式結合公(gōng)共(gòng)機(jī)構的(de)體(tǐ)制優勢和(hé)商業機(jī)構機(jī)制、管(guǎn)理(lǐ)優勢的(de)先(xiān)進(jìn)性(xìng)，在(zài)有(yǒu)条(tiáo)件(jiàn)的(de)区域和(hé)行業進(jìn)行積极(jí)探索。但是(shì)，切不(bù)可(kě)在(zài)不(bù)具备条(tiáo)件(jiàn)的(de)情(qíng)況下(xià)，用(yòng)搞運動(dòng)的(de)方(fāng)式硬推。另(lìng)一(yī)方(fāng)面(miàn)，我们(men)要(yào)認识到(dào)PPP模式操作(zuò)上(shàng)的(de)严謹性(xìng)和(hé)长(cháng)达(dá)幾(jǐ)十年(nián)的(de)公(gōng)共(gòng)治理(lǐ)过程的(de)複雜性(xìng)，不(bù)能(néng)过于(yú)簡化(huà)，盲目壓縮前期(qī)工作(zuò)时(shí)間(jiān)和(hé)咨詢費用(yòng)，过于(yú)追求落(là)地(dì)規模和(hé)轟動(dòng)效應(yìng)。應(yìng)當“腳(jiǎo)踏實(shí)地(dì)”加“詩和(hé)遠(yuǎn)方(fāng)”，在(zài)較长(cháng)的(de)时(shí)期(qī)內(nèi)逐步實(shí)現(xiàn)市(shì)政(zhèng)基礎設施項目投融資體(tǐ)制的(de)轉(zhuǎn)型升(shēng)級，形成(chéng)地(dì)方(fāng)政(zhèng)府債券、融資平台(tái)、政(zhèng)府购买服(fú)務(wù)、特(tè)許經(jīng)營、綜合性(xìng)片(piàn)区開(kāi)發(fà)等多(duō)種(zhǒng)模式發(fà)揮各(gè)自(zì)優勢的(de)多(duō)元(yuán)協同、共(gòng)生(shēng)比選的(de)新格局(jú)。

 

    2、規範政(zhèng)府购买服(fú)務(wù)類(lèi)的(de)PPP模式，夯實(shí)政(zhèng)府付費能(néng)力，取消一(yī)刀切的(de)政(zhèng)府付費限額。

 

    对(duì)于(yú)确有(yǒu)必要(yào)實(shí)施而(ér)又没有(yǒu)使用(yòng)者(zhě)付費機(jī)制的(de)市(shì)政(zhèng)基礎設施领域的(de)單體(tǐ)項目，地(dì)方(fāng)政(zhèng)府應(yìng)當把(bǎ)前期(qī)工作(zuò)做到(dào)初步設計(jì)深度(dù)，明确項目合作(zuò)邊(biān)界条(tiáo)件(jiàn)，進(jìn)行严謹的(de)方(fāng)案(àn)比選，确有(yǒu)必要(yào)通(tòng)过PPP模式實(shí)施的(de)項目，則按照規範的(de)程序選擇社会(huì)資本(běn)，签署(shǔ)政(zhèng)府购买服(fú)務(wù)類(lèi)的(de)PPP合同。对(duì)于(yú)这類(lèi)項目，可(kě)以(yǐ)構建每期(qī)付費金(jīn)額逐步增加的(de)付費機(jī)制，也(yě)可(kě)以(yǐ)拉长(cháng)合作(zuò)付費期(qī)限，減輕(qīng)地(dì)方(fāng)政(zhèng)府前幾(jǐ)年(nián)的(de)付費壓力，确保地(dì)方(fāng)政(zhèng)府有(yǒu)按合同履行付費的(de)能(néng)力。建議取消目前政(zhèng)府付費占當期(qī)預算盤子5%、7%、10%的(de)全(quán)國(guó)一(yī)刀切的(de)政(zhèng)策限定(dìng)，如(rú)有(yǒu)必要(yào)設定(dìng)财政(zhèng)付費限額，則由(yóu)各(gè)省(shěng)級政(zhèng)府根(gēn)据各(gè)地(dì)實(shí)际情(qíng)況确定(dìng)。地(dì)方(fāng)政(zhèng)府應(yìng)當切實(shí)避免出(chū)現(xiàn)大包大攬、諸多(duō)項目打(dǎ)捆的(de)金(jīn)額巨大的(de)PPP項目，确保項目的(de)融資落(là)實(shí)和(hé)按合同約定(dìng)的(de)進(jìn)度(dù)落(là)地(dì)實(shí)施。对(duì)于(yú)無法(fǎ)按原合同履行的(de)項目，建議各(gè)方(fāng)協商盡早(zǎo)終(zhōng)止合同關(guān)系(xì)。

 

    3、理(lǐ)順使用(yòng)者(zhě)付費機(jī)制，挖掘項目綜合收(shōu)益，積极(jí)推進(jìn)特(tè)許經(jīng)營類(lèi)的(de)PPP模式。

 

    特(tè)許經(jīng)營在(zài)國(guó)內(nèi)已經(jīng)有(yǒu)30多(duō)年(nián)的(de)實(shí)踐和(hé)諸多(duō)經(jīng)曆时(shí)間(jiān)考验(yàn)的(de)有(yǒu)實(shí)力的(de)社会(huì)資本(běn)和(hé)成(chéng)功案(àn)例，在(zài)有(yǒu)条(tiáo)件(jiàn)的(de)领域可(kě)以(yǐ)積极(jí)推進(jìn)。天(tiān)然气(qì)供气(qì)、城(chéng)市(shì)供水(shuǐ)、污水(shuǐ)处理(lǐ)、垃圾处理(lǐ)、城(chéng)市(shì)供热(rè)、交通(tòng)樞紐等市(shì)政(zhèng)公(gōng)用(yòng)领域，多(duō)层(céng)次(cì)養老(lǎo)、護理(lǐ)、醫療、民(mín)辦(bàn)教育（包括學(xué)前教育、基礎教育、職業教育、高(gāo)等教育）、智慧城(chéng)市(shì)等公(gōng)共(gòng)服(fú)務(wù)领域中(zhōng)的(de)高(gāo)端服(fú)務(wù)水(shuǐ)平对(duì)應(yìng)的(de)那(nà)部(bù)分(fēn)項目，有(yǒu)条(tiáo)件(jiàn)建立可(kě)以(yǐ)覆盖項目全(quán)部(bù)成(chéng)本(běn)且(qiě)有(yǒu)合理(lǐ)收(shōu)益的(de)使用(yòng)者(zhě)付費機(jī)制，充分(fēn)利用(yòng)商業機(jī)構的(de)機(jī)制和(hé)管(guǎn)理(lǐ)優勢，還(huán)可(kě)以(yǐ)挖掘項目其(qí)他(tā)方(fāng)面(miàn)的(de)綜合收(shōu)益，这類(lèi)項目适合采用(yòng)特(tè)許經(jīng)營模式。

 

    4、明确融資平台(tái)的(de)法(fǎ)定(dìng)地(dì)位(wèi)，授予其(qí)實(shí)現(xiàn)公(gōng)共(gòng)資源價值的(de)基本(běn)職能(néng)。

 

    建議借(jiè)鑒發(fà)达(dá)國(guó)家的(de)經(jīng)验(yàn)，通(tòng)过立法(fǎ)明确融資平台(tái)不(bù)是(shì)一(yī)般性(xìng)的(de)商業機(jī)構，而(ér)是(shì)代(dài)表(biǎo)政(zhèng)府專門(mén)承擔市(shì)政(zhèng)基礎設施投融資任務(wù)和(hé)整合、提(tí)升(shēng)、實(shí)現(xiàn)区域內(nèi)各(gè)類(lèi)公(gōng)共(gòng)資源價值的(de)公(gōng)共(gòng)機(jī)構，各(gè)市(shì)、縣(xiàn)政(zhèng)府只(zhī)能(néng)新組建或(huò)保留一(yī)家由(yóu)本(běn)級政(zhèng)府信(xìn)用(yòng)支持(chí)的(de)融資平台(tái)。对(duì)于(yú)各(gè)地(dì)現(xiàn)有(yǒu)數量(liàng)众多(duō)的(de)其(qí)他(tā)融資平台(tái)進(jìn)行撤並(bìng)，暫时(shí)無法(fǎ)撤並(bìng)的(de)除处置曆史遺留問(wèn)題(tí)外，不(bù)再新增任何形式的(de)債務(wù)和(hé)投資建設任務(wù)，时(shí)機(jī)成(chéng)熟即行撤並(bìng)。确實(shí)有(yǒu)市(shì)场(chǎng)化(huà)轉(zhuǎn)型条(tiáo)件(jiàn)的(de)部(bù)分(fēn)存量(liàng)融資平台(tái)，剝離其(qí)存量(liàng)政(zhèng)府債務(wù)，真(zhēn)正(zhèng)跟地(dì)方(fāng)政(zhèng)府信(xìn)用(yòng)脫钩，轉(zhuǎn)型为(wèi)市(shì)场(chǎng)競争性(xìng)的(de)商業機(jī)構。省(shěng)級政(zhèng)府可(kě)以(yǐ)組織金(jīn)融機(jī)構，对(duì)債務(wù)問(wèn)題(tí)严重(zhòng)的(de)市(shì)、縣(xiàn)政(zhèng)府進(jìn)行債務(wù)重(zhòng)整並(bìng)提(tí)供必要(yào)的(de)支持(chí)。

 

    5、对(duì)2013年(nián)以(yǐ)来(lái)的(de)PPP政(zhèng)策進(jìn)行全(quán)面(miàn)清(qīng)理(lǐ)，重(zhòng)新構建PPP模式的(de)政(zhèng)策法(fǎ)規體(tǐ)系(xì)和(hé)工作(zuò)機(jī)制。

 

    重(zhòng)新構建PPP政(zhèng)策法(fǎ)規體(tǐ)系(xì)，建議注意(yì)幾(jǐ)个(gè)要(yào)點(diǎn)：

 

    一(yī)是(shì)要(yào)重(zhòng)視成(chéng)文(wén)法(fǎ)體(tǐ)系(xì)下(xià)法(fǎ)律、政(zhèng)策與(yǔ)自(zì)律規則的(de)层(céng)次(cì)性(xìng)和(hé)分(fēn)工配合，不(bù)宜一(yī)鍋(guō)亂炖；

 

    二(èr)是(shì)审慎制定(dìng)政(zhèng)策，保持(chí)政(zhèng)策穩定(dìng)，引导各(gè)方(fāng)形成(chéng)合理(lǐ)預期(qī)，要(yào)注意(yì)政(zhèng)策的(de)統籌性(xìng)和(hé)協同性(xìng)，防止出(chū)現(xiàn)不(bù)同部(bù)委之(zhī)間(jiān)、同一(yī)部(bù)委不(bù)同司局(jú)之(zhī)間(jiān)、同一(yī)司局(jú)不(bù)同时(shí)間(jiān)的(de)發(fà)文(wén)之(zhī)間(jiān)存在(zài)相互沖突和(hé)矛盾；

 

    三(sān)是(shì)部(bù)委的(de)政(zhèng)策文(wén)件(jiàn)不(bù)宜太具體(tǐ)、太细(xì)致(zhì)、太全(quán)面(miàn)，抓住重(zhòng)點(diǎn)和(hé)底線(xiàn)問(wèn)題(tí)即可(kě)，應(yìng)當保持(chí)合理(lǐ)的(de)政(zhèng)策彈性(xìng)，給(gěi)地(dì)方(fāng)政(zhèng)府和(hé)市(shì)场(chǎng)主(zhǔ)體(tǐ)充分(fēn)的(de)創新空間(jiān)；

 

    四(sì)是(shì)總(zǒng)結國(guó)內(nèi)外理(lǐ)論研究成(chéng)果(guǒ)和(hé)實(shí)踐經(jīng)验(yàn)，從政(zhèng)策中(zhōng)提(tí)煉出(chū)要(yào)點(diǎn)，上(shàng)升(shēng)为(wèi)法(fǎ)律，但立法(fǎ)不(bù)宜倉促。对(duì)于(yú)PPP的(de)工作(zuò)機(jī)制，各(gè)部(bù)委應(yìng)當按照三(sān)定(dìng)方(fāng)案(àn)的(de)職責分(fēn)工，做好(hǎo)政(zhèng)策指导，不(bù)宜对(duì)地(dì)方(fāng)政(zhèng)府干(gàn)預太深太细(xì)。地(dì)方(fāng)政(zhèng)府层(céng)面(miàn)，建議省(shěng)級政(zhèng)府成(chéng)立專門(mén)的(de)PPP實(shí)施機(jī)構，統籌組織全(quán)省(shěng)的(de)PPP項目實(shí)施，提(tí)高(gāo)項目實(shí)施的(de)專業水(shuǐ)平和(hé)規範程度(dù)。